Wie stelle ich als reglementierten Beauftragter fest ob der Versender von dem ich die Luftfracht bekommen habe auch tatsächlich Bekannter Versender?

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GENERALDIREKTION INTERNE POLITIKBEREICHE DER UNION FACHABTEILUNG B: STRUKTUR- UND KOHÄSIONSPOLITIK

VERKEHR UND FREMDENVERKEHR

DIE SICHERHEIT BEI LUFTFRACHT AUS DRITTSTAATEN

STUDIE

Dieses Dokument wurde vom Ausschuss für Verkehr und Fremdenverkehr des Europäischen Parlaments in Auftrag gegeben.

AUTOREN TIS.pt – Rosário Macário, João Vieira, Pedro Mano, Sonja van Renssen Universität Antwerpen - Eddy van der Voorde, Tom Pauwels, Sérgio Domingues Europe Economics - Ross Dawkins, Jonathan Todd

ZUSTÄNDIGER VERWALTUNGSBEAMTER Marc Thomas Europäisches Parlament Fachabteilung B: Struktur- und Kohäsionspolitik B-1047 Brüssel E-Mail: [email protected]

EDITIONSASSISTENZ Nora Revesz

SPRACHFASSUNGEN Original: EN. Übersetzung: DE, ES, FR, IT

ÜBER DEN HERAUSGEBER Kontakt zur Fachabteilung oder Bestellung des monatlichen Newsletters: [email protected] Redaktionsschluss: Mai 2012, Brüssel, © Europäische Union, 2012. Dieses Dokument ist im Internet unter folgender Adresse abrufbar: //www.europarl.europa.eu/studies

HAFTUNGSAUSSCHLUSS Die hier vertretenen Auffassungen geben die Meinung des Verfassers wieder und entsprechen nicht unbedingt dem Standpunkt des Europäischen Parlaments. Nachdruck und Übersetzung der Veröffentlichung – außer zu kommerziellen Zwecken – mit Quellenangabe gestattet, sofern der Herausgeber vorab unterrichtet und ihm ein Exemplar übermittelt wird.

GENERALDIREKTION INTERNE POLITIKBEREICHE DER UNION FACHABTEILUNG B: STRUKTUR- UND KOHÄSIONSPOLITIK

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DIE SICHERHEIT BEI LUFTFRACHT AUS DRITTSTAATEN

STUDIE

Inhalt In diesem Bericht werden die EU-Rechtsvorschriften und -Verfahren für die Sicherheit in der Luftfracht und Luftpost (einschließlich Eilzustellungen) überprüft und Empfehlungen für Maßnahmen zur Stärkung der Sicherheit insbesondere, jedoch nicht ausschließlich, für Flüge aus Drittländern vorgelegt.

IP/B/TRAN/FWC/2010-06/Lot2/C1/SC1

PE 474.546

Mai 2012

Die Sicherheit bei Luftfracht aus Drittstaaten

____________________________________________________________________________________________

INHALT ABKÜRZUNGEN

VERZEICHNIS DER TABELLEN

VERZEICHNIS DER ABBILDUNGEN

VERZEICHNIS DER KÄSTEN

ZUSAMMENFASSUNG

EINFÜHRUNG

1.1.

Luftfrachtmarkt

1.2.

Regulierungsrahmen

1.3.

Ziele dieser Studie

SICHERHEITSKONTROLLEN FÜR LUFTFRACHT UND LUFTPOST IN EUROPA 2.1.

Sicherheitsrahmen für Luftfracht und Luftpost

2.2.

Sicherheitsverfahren in der EU- Lieferkettensicherheit oder Kontrolle?

2.3.

Sicherheitsverfahren in Drittländern

HAUPTBEDENKEN BEZÜGLICH DES EUROPÄISCHEN SICHERHEITSRAHMENS FÜR DEN BEREICH LUFTFRACHT UND LUFTPOST

3.1.

Bedenken über den rechtlichen Rahmen

3.2.

Umsetzung von Sicherheitsverfahren

3.3.

Horizontale Aspekte

FESTLEGUNG UND BEWERTUNG VON MASSNAHMEN ZUR VERBESSERUNG DER LUFTFRACHTSICHERHEIT 4.1. 4.2.

4.3. 4.4.

Überarbeitung des gegenwärtigen Regulierungsrahmens der EU in den Bereichen Luftfracht und Luftpost

Einführung eines kollaborativen, branchenorientierten Systems für die Sicherheit in der Lieferkette (SCS), das von einer öffentlichen Behörde überwacht wird

Harmonisierung von Sicherheitsverfahren in den Bereichen Luftfracht und Luftpost auf EU-Ebene

Sicherung der Luftfracht und Luftpost bei ankommenden Flügen und Stärkung des globalen Rahmens für Luftsicherheit

LITERATURVERZEICHNIS

Fachabteilung B: Struktur- und Kohäsionspolitik

_____________________________________________________________________________ ANLAGE I:

METHODIK

ANHANG II:

VERORDNUNG UND VORSCHRIFTEN ZUR LUFTFRACHT- UND LUFTPOSTSICHERHEIT

AUSWERTUNG DER LITERATUR BEZÜGLICH LUFTFRACHT- UND LUFTPOSTSICHERHEIT

BESCHREIBUNG DER LIEFERKETTE UND AKTUELLE VERFAHREN FÜR DIE LUFTFRACHT- UND LUFTPOSTSICHERHEIT

ANHANG V:

KOSTEN FÜR DIE SICHERHEIT

ANHANG VI:

ÜBERBLICK ÜBER DEN LUFTFRACHT- UND LUFTPOSTMARKT

ANHANG III:

ANHANG IV:

ANHANG VII:

ANHANG VIII:

LISTE DER KONTAKTIERTEN ORGANISATIONEN UND ANTWORTEN DER MITGLIEDSTAATEN AUF DEN FRAGEBOGEN

109

BERICHTE AUS FALLSTUDIEN

111

VIII.1.

Fallstudienbericht: Belgien

111

VIII.2.

Fallstudienbericht: Ungarn

114

VIII.3.

Fallstudienbericht: Portugal

116

VIII.4.

Fallstudienbericht: Vereinigtes Königreich

118

VIII.5.

Fallstudienbericht: Luftfrachtsicherheitsprozess außerhalb der EU

120

Die Sicherheit bei Luftfracht aus Drittstaaten

____________________________________________________________________________________________

ABKÜRZUNGEN ACC3 „Unternehmen, das Luftfracht oder Luftpost von einem DrittlandFlughafen in die Union befördert“ Ab Februar 2012 wird jedes Luftfahrtunternehmen, das Fracht oder Post aus einem DrittlandFlughafen in die EU befördert, durch die zuständige Behörde als „ACC3“ benannt, um tätig sein zu dürfen ACI Internationaler Flughafenrat (Airport Council International) AEUV Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union ASP Flughafensicherheitsprogramm EK Europäische Kommission EP Europäisches Parlament EU Europäische Union F&E Forschung und Entwicklung HRCM Fracht und Post mit hohem Risiko IAC Indirekter Luftfrachttransporteur IATA Verband des Internationalen Luftverkehrs ICAO Internationale Zivilluftfahrtorganisation IMO Internationale Seeschifffahrtsorganisation IOSA IATA Operational Safety Audit ISPS Internationaler Code für die Gefahrenabwehr auf Schiffen und in Hafenanlagen ITRE Ausschuss für Industrie, Forschung und Energie des Europäischen Parlaments MEP Mitglied des Europäischen Parlaments MS Mitgliedstaat der Europäischen Union NSP Nationales Programm für die Sicherheit der Zivilluftfahrt

Fachabteilung B: Struktur- und Kohäsionspolitik

_____________________________________________________________________________ OSP Sicherheitsprogramm für Luftfahrtunternehmen SARP ICAO-Richtlinien und -Empfehlungen SCS Sicherheit der Lieferkette SMS Sicherheitsmanagementsysteme TRAN Ausschuss für Verkehr und Fremdenverkehr des Europäischen Parlaments TSA Transportation Security Administration (USA) UK Vereinigtes Königreich Großbritannien und Nordirland US Vereinigte Staaten von Amerika USAP ICAO-Programm für Sicherheitsaudits (Universal Security Audit Programme) WCO Weltzollorganisation

Die Sicherheit bei Luftfracht aus Drittstaaten

____________________________________________________________________________________________

VERZEICHNIS DER TABELLEN Tabelle 1 Maßnahmenpakete und Einzelmaßnahmen zur Verbesserung der Luftfracht- und Luftpostsicherheit

Tabelle 2 Beispiel für die Festlegung gemeinsamer Sicherheitsvorschriften gemäß der Risikobewertung

Tabelle 3 Schlüsselliteratur zur Luftfracht- und Luftpostsicherheit, einschließlich einer Zusammenfassung der Studie/des Berichts sowie ihrer Empfehlungen

Tabelle 4 EU-Außenhandel (Import + Export) im Jahr 2009 nach Beförderungsart

Tabelle 5 Entwicklung an den 5 größten europäischen Flughäfen für Luftfracht (in Tonnen Fracht)

101

Tabelle 6 Pro Mitgliedstaat im Jahr 2009 beförderte Luftfracht und Luftpost (in Tonnen)

103

Tabelle 7 Die 20 wichtigsten Flughäfen weltweit hinsichtlich Luftfracht (in Millionen Tonnen)

106

VERZEICHNIS DER ABBILDUNGEN Abbildung 1 Der europäische Entscheidungsprozess für die Luftverkehrssicherheit

Abbildung 2 Sicherheitsrahmen für Luftfracht und Luftpost auf Flügen aus der EU

Abbildung 3 Alternative Wege zur Sicherung von Luftfracht und Luftpost in der EU

Abbildung 4 Sicherheitsverfahren für Luftfracht und Luftpost aus Flughäfen außerhalb der EU ab 2014

Abbildung 5 Darstellung der Änderung zu einem neuen Sicherheitsrahmen im Bereich Luftfrachtsicherheit

Abbildung 6 ICAO-Leitfaden für Luftfahrtsicherheit

nationale

Organisationen

und

Programme

für

die

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_____________________________________________________________________________ Abbildung 7 Lieferkette für Luftfracht und Luftpost

Abbildung 8 Überblick über den Luftfracht- und Luftpostverkehr der EU im Jahr 2009

104

Abbildung 9 Die 30 wichtigsten Flughäfen bezüglich der Fracht insgesamt (in metrischen Tonnen)

104

Abbildung 10 Fracht am Flughafen Budapest

114

VERZEICHNIS DER KÄSTEN

Textkasten 1 Diskussionspunkte - Der Sicherheitsrahmen

Textkasten 2 Durch ‚Luftkurierdienste‘ durchgeführte Sicherheitsverfahren

Textkasten 3 Diskussionspunkte - Sicherheitsverfahren in der EU

Textkasten 4 Diskussionspunkte - Sicherheitsverfahren in Drittländern

Textkasten 5 Diskussionspunkte - Der Rechtsrahmen

Textkasten 6 Diskussionspunkte – Umsetzung von Sicherheitsverfahren

Textkasten 7 Diskussionspunkte – Horizontale Aspekte

Die Sicherheit bei Luftfracht aus Drittstaaten

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ZUSAMMENFASSUNG Die vorliegende Studie soll die Abgeordneten des Ausschusses für Verkehr und Fremdenverkehr des Europäischen Parlaments über die Sicherheit im Luftfrachtsektor informieren und dabei sowohl auf den Frachtverkehr aus Drittländern als auch auf Eilzustellungen eingehen. Zu diesem Zwecke werden hier diejenigen Sicherheitsvorschriften und -verfahren analysiert, die innerhalb der Europäischen Union für den Transport von Frachtgütern und Postsendungen auf dem Luftweg gelten. In diesem Dokument sind zudem einige Empfehlungen enthalten, die den Abgeordneten als Anregung zur Verbesserung des aktuellen Rahmens dienen sollen.

Die Bedenken um die Sicherheit bei Luftfracht und Luftpost sind offenbar gerechtfertigt … Diese Studie wurde nach gründlicher Auswertung von einschlägiger Literatur, einem Fragebogen, der von den zuständigen Behörden der Mitgliedstaaten ausgefüllt wurde, sowie zahlreichen Gesprächen mit Sachkundigen, Interessenvertretern und politischen Entscheidungsträgern, einschließlich der Verantwortlichen bei der Europäischen Kommission, verfasst. Die bedeutendste Erkenntnis, die aus dieser Studie hervorgeht, ist die Tatsache, dass der aktuelle Sicherheitsrahmen der Luftfracht und Luftpost nicht zufriedenstellend ist: 

Allem Anschein neigt man im europäischen Luftsicherheitssystem dazu, sich eher den Bedrohungen außerhalb des Luftfahrtsektors zuzuwenden und einen zu starken Fokus auf den Schutz der Fluggäste zu legen, als dem Frachtverkehr eine ebenbürtige Aufmerksamkeit zu widmen.



Es gibt einige Anzeichen dafür, dass das aktuelle Sicherheitssystem mehr darauf abzielt, Verantwortungen und Haftungsfragen zwischen Luftfahrtunternehmen, Flugzeugabfertigern, Spediteuren und Luftfahrtbehörden hin- und herzuschieben, anstatt richtige Sicherheitsverfahren umzusetzen. In einigen Fällen werden die Sicherheitskontrollen als rein bürokratische Angelegenheit angesehen.



Es lassen sich wesentliche Unterschiede bei der Interpretation und Umsetzung von EU-Sicherheitsvorschriften beobachten. In einigen Mitgliedstaaten sind die entsprechenden Luftfahrtbehörden nicht in der Lage, ein auf den bestehenden EURechtsvorschriften aufbauendes und wirksames Sicherheitssystem einzurichten, wohingegen in anderen EU-Ländern zusätzlich zum bestehenden EU-Rahmen erhebliche Gebühren vonseiten der nationalen Behörden erhoben werden.



Abschließend sei ein vierter wichtiger Aspekt genannt: Die Sicherheitsvorschriften bieten Spielraum, um auf erkannte Bedrohungen zu reagieren. Dies wird mitunter von staatlichen Behörden ausgenutzt, indem Sicherheitsverfahren von Fall zu Fall angepasst werden, um kürzlich aufgetretenen rechtswidrigen Bestrebungen oder erkannten Sicherheitsverstößen entgegenzuwirken. Diese Anpassungen erfolgen, ohne dass derlei Vorgehensweisen zwingendermaßen in eine umfassende Strategie oder Vision zur Sicherheit in der Luftfracht und Luftpost münden, sodass sie zu einer starken Verunsicherung führen und sich eventuell nachteilig auf Investitionen sowohl im Bereich Forschung und Entwicklung (F&E) als auch für neue Ausrüstungsmittel auswirken.

Fachabteilung B: Struktur- und Kohäsionspolitik

_____________________________________________________________________________ … und sie sind vor allem für Flüge aus Drittländern gerechtfertigt. Obgleich die oben genannten Probleme das allgemeine Sicherheitssystem der Luftfracht und Luftpost innerhalb der EU betreffen, lässt sich nicht von der Hand weisen, dass größere Risiken von den Flügen in die EU ausgehen, d. h. von Sendungen, die aus Drittländern über Flüge in die EU befördert werden. Zwar sollte man keine voreiligen Schlüsse ziehen und behaupten, mit derlei Flügen sei ein höheres Risiko als mit Flügen innerhalb der EU verbunden, doch zeigt die vorliegende Studie, dass viele Drittländer nicht in der Lage und/oder nicht gewillt sind, Sicherheitsprogramme umzusetzen, die den aktuellen Programmen der EU entsprechen. Weltweite Sicherheitsnormen für die Luftfahrt sollten für gewöhnlich von der Internationalen Zivilluftfahrtorganisation (ICAO) aufgestellt werden, doch wird diese UN-Organisation von vielen als unfähig befunden, einen nötigen Rechtsrahmen zu schaffen, der mit den ernsthaften Bedrohungen, denen einzelne Länder ausgesetzt sind, Schritt halten kann, und die aufgestellten Normen weltweit durchzusetzen. Daher sollte sich die EU zur Priorität setzen, Maßnahmen zur Verbesserung der Sicherheit in der Luftfracht und Luftpost für Flüge in die EU zu ergreifen. Der vor Kurzem in diesem Zusammenhang erlassene Rechtsrahmen (Durchführungsverordnung 859/2011) scheint diesem Aspekt jedoch nicht genügend Rechnung zu tragen. Die ersten Bestimmungen dieser neuen Verordnung traten im Februar 2012 in Kraft. Darin sind Luftfahrtunternehmen verpflichtet, eine Zustimmung für ihre Sicherheitsprogramme der Luftfracht und Luftpost in Drittländern von den zuständigen europäischen Behörden einzuholen. Diese Regelung wird von den meisten als reine Formsache gesehen, die zu keiner wesentlichen Verbesserung der Sicherheit führen wird. Die zweite Durchführungsphase wurde für Juli 2014 angesetzt. Für Drittländer soll dann eine unabhängige Validierung der Sicherheitsverfahren erforderlich werden. Diese Phase gilt als ein wesentlicher Schritt zur Durchsetzung des EU-Systems. Allerdings ist es noch größtenteils unklar, in welcher Form diese Phase umgesetzt werden soll, da bislang noch keine Einschätzung der damit verbundenen Auswirkungen und Kosten veröffentlicht wurde.

Es muss eine neue Strategie für die Sicherheit bei Luftfracht und Luftpost verfolgt werden, die auf ein Sicherheitsverfahren mit einer Risikobewertung aufbaut, … Angesichts dieser Erkenntnisse ist es anscheinend dringend nötig, den EUSicherheitsrahmen für Luftfracht und Luftpost zu überarbeiten, und dabei nicht nur auf die verfassungsrechtlichen Strukturen, sondern auch auf die tatsächlichen Sicherheitsverfahren und die Haftung aller beteiligten Parteien einzugehen. Obwohl das derzeitige System bereits grundlegende Sicherheitsnormen für alle EU-Mitgliedstaaten vorsieht, die von nationalen Behörden entsprechend abgeändert werden, um den Umständen und Risiken des jeweiligen Landes gerecht zu werden, machte diese Studie einen steigenden Bedarf für einen EU-weiten risikobasierten Sicherheitsrahmen deutlich. Mit diesem neuen Ansatz würden die Methoden zur Risikobewertung sowie die Sicherheitsverfahren aller Risikostufen auf EU-Ebene festgelegt werden, wodurch die Ähnlichkeit der Sicherheitsverfahren in ganz Europa gewährleistet wäre. Überdies sollte die EU-Verordnung eindeutiger formuliert werden, d. h. es sollten nähere Beschreibungen zur Umsetzung der Sicherheitsverfahren hinzugefügt werden, um die Probleme bei der Angleichung der Rechtssysteme zu bewältigen. Die Kriterien zur Ermächtigung von Sicherheitsbehörden, zur Zulassung von Sicherheitsausrüstung, zur Auswahl des Personals und zu Ausbildungsvorgaben müssen angeglichen werden.

Die Sicherheit bei Luftfracht aus Drittstaaten

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… die bereits die dringend notwendigen Maßnahmen zur Verbesserung der Sicherheit bei Frachtflügen in die EU umreißen sollte. Die vorliegende Studie ergab, dass stärkere Maßnahmen für die Sicherheit bei der Luftfracht und Luftpost für Flüge aus Drittländern in die EU ergriffen werden müssen. Obgleich eine Lösung über die ICAO bevorzugt und als wirksamste Option angesehen wird, bestehen momentan ernsthafte Bedenken hinsichtlich der Fähigkeit dieser Organisation, einen wirksamen Rahmen für die Sicherheit bei Luftfracht und Luftpost ausarbeiten zu können. Mit der Durchführungsverordnung 859/2011 sorgte die Kommission für einen Ansatz, der kurzfristig zu einer besseren Angleichung der Sicherheitsverfahren von Luftfahrtunternehmen mit Flügen in die EU und hoffentlich auch zu einer Verbesserung einiger Sicherheitsverfahren führt. Jedoch ist zu befürchten, dass dabei diejenigen Luftfahrtunternehmen zu viel Verantwortung erhalten, die in Wirklichkeit bei bestimmten Sicherheitsverfahren kein großes Mitspracherecht besitzen. Diese Situation könnte sich mit der angedachten Einführung der ab Juli 2014 geltenden Auflagen ändern, über die eine unabhängige Validierung der Sicherheitsprogramme in Drittländern erforderlich werden würde, auch wenn, wie oben erwähnt, noch keine Hinweise zu den potentiellen Auswirkungen auf die Sicherheitsstufen und Kosten vorliegen.

Es existieren vier Maßnahmenpakete, mit denen die wichtigsten der erkannten Bedenken gelöst werden könnten, … Zusammenfassend gesagt müssen der allgemeine Rahmen für die Sicherheit im europäischen Luftfrachtsektor, die Haftung der beteiligten Organisationen und die aktuellen Sicherheitsverfahren verbessert werden. Als Lösung für die wesentlichen Bedenken werden in dieser Studie vier Maßnahmenpakete vorgestellt: 

Überarbeitung des aktuellen EU-Rechtsrahmens für die Luftfracht und Luftpost mit der Schaffung einer Grundlage für einen risikobasierten Ansatz, über den vorausschauend eine Anpassung an unterschiedliche Bedrohungen und Risikostufen erfolgen kann;



Umsetzung eines gemeinschaftlichen, durch die Wirtschaft gelenkten Lieferkettensicherheitssystems (SCS-System) mit einem verfahrensorientierten Rahmen, der allen beteiligten Unternehmen die Notwendigkeit der Sicherheit bei der Luftfracht und Luftpost bewusst macht. Über dieses System sind Unternehmen in der Lage, voll und ganz zu verstehen, welche Sicherheitsverfahren in den einzelnen Phasen der Lieferkette entsprechend (d. h. verfahrensorientiert) umzusetzen sind, und sie werden angeregt, mit allen anderen Beteiligten der Lieferkette zusammenzuarbeiten (und dabei vor allem wichtige Information auszutauschen und potentielle Gefahren zu analysieren), um unter einer geringeren Aufsicht vonseiten der Behörden einen hohen Sicherheitsgrad zu erreichen;



Angleichung der Sicherheitsverfahren bei der Luftfracht und Luftpost auf EU-Ebene, damit die Herangehensweise an eine spezielle Risikostufe in allen Mitgliedstaaten einheitlich ist, sich das Sicherheitspersonal leicht auf vergleichbaren Posten in anderen Ländern einarbeiten kann und Produkte, die für das europäische Sicherheitssystem zugelassen wurden, auf dem Binnenmarkt uneingeschränkt angeboten werden können.

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_____________________________________________________________________________ 

In Anbetracht der aktuellen Lage kann die EU von der ICAO nicht erwarten, weltweite Normen zu erlassen, zu stärken oder durchzusetzen. Demnach sollte die EU die Sicherheitsverfahren bei der Luftfracht und Luftpost für Flüge in die EU derart überarbeiten, dass diese möglicherweise in den weltweiten Rahmen für die Luftsicherheit aufgenommen werden können und diesen verbessern, sodass bei Flügen aus Drittländern in die EU eine höhere Sicherheit herrscht und die ICAO zu weiteren Aktivitäten angeregt wird. Mit anderen Worten: Die EU sollte einseitig Entscheidungen treffen, jedoch auch darauf abzielen, einen Rahmen zu entwickeln, der Drittländer miteinbezieht.

… zudem stehen einige offene Fragen im Raum, die einer weiteren Erörterung bedürfen. 

MdEP könnten in Erwägung ziehen, die Europäische Kommission aufzufordern, im nächsten Jahresbericht zur Durchführung der Verordnung 300/2008 eine Studie zu den Kosten und Vorteilen eines risikobasierten Sicherheitsansatzes für die Luftfracht und Luftpost vorzulegen, in der obendrein die Einführung von einheitlichen Sicherheitsstufen in der gesamten EU sowie die Angleichung der Risikobewertungsverfahren und Sicherheitskontrollen untersucht wird.



Es wurden mehrere Bedenken zur Haftung und tatsächlichen Umsetzung der Sicherheitsverfahren im Lieferkettensicherheitssystem aufgedeckt. Daher wäre eine Studie über Maßnahmen zum Ausbau der SCS-Lösung, insbesondere durch die Verbesserung des Informationsaustauschs und der Zusammenarbeit in der Lieferkette, die durch ein neues System für bekannte Versender ergänzt werden könnte, äußerst ratsam. Des Weiteren sollten die generellen Auswirkungen eines risikobasierten SCS-System erforscht werden.



Wirtschaftsvertreter äußerten schwere Bedenken gegenüber der vor Kurzem erlassenen Verordnung zur staatlichen Kontrolle der Sicherheit bei Luftfracht- und Luftpostflügen in die EU. Sie führten das mangelhafte System der Drittländer im Bereich der Sicherheit bei der Luftfracht und Luftpost an und verwiesen auf die noch ausstehende umfassende Bewertung der vorgeschlagenen Maßnahmen. Auf der von der ICAO für September 2012 geplanten Konferenz zur Luftfahrtsicherheit könnte die Europäische Kommission aufgefordert werden, eine derartige Vision für die Luftfracht und Luftpost in Drittländern vorzulegen, um damit nach erfolgten Parlaments- und Ratsdebatten eine Grundlage für eine Stellungnahme der EU in diesem Bereich zu schaffen.



MdEP sollten sich zudem darüber im Klaren sein, dass sie bei Verhandlungen zu bilateralen Abkommen im internationalen Flugverkehrssektor zusätzliche Bestimmungen für die Sicherheit bei Luftfracht und Luftpost auf Flügen aus Drittländern anregen können.



Die MdEP vom Ausschuss für Verkehr und Fremdenverkehr sollten in Erwägung ziehen, mit dem Ausschuss für Industrie, Forschung und Energie (ITRE) zusammenzuarbeiten, um sicherzugehen, dass im nächsten Rahmenprogramm für Forschung und Innovation, das derzeit erörtert wird, den Sicherheitsfragen der Luftfracht und Luftpost ein höherer Stellenwert beigemessen wird.

Die Sicherheit bei Luftfracht aus Drittstaaten

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EINFÜHRUNG

1.1.

Luftfrachtmarkt

Die Luftfahrt wird als passagierorientierte Beförderungsart wahrgenommen und der Luftfracht- und Luftpostbereich wird dementsprechend selbst innerhalb des Sektors häufig marginalisiert. Obwohl er weniger sichtbar als der Personenverkehr ist und nur einen kleinen Bestandteil des Warentransports ausmacht, wurden im Jahr 2010 14,2 Millionen Tonnen Luftfracht durch die Flughäfen der EU befördert, und das durchschnittliche jährliche Wachstum des Sektors erreichte 4,8 % zwischen den Jahren 2002 und 2010. Im Laufe der Zeit könnte der Güterverkehr eine größere Rolle in der Luftverkehrsbranche spielen. Darüber hinaus wurden 32 % der in Tariftonnenkilometer 1 gemessenen interkontinentalen Luftfracht durch Passagierflugzeugunternehmen transportiert, wohingegen 68 % durch Vollfrachter transportiert wurden, d. h. Fluggesellschaften, die sich auf das Frachtgeschäft spezialisieren (Clancy, et al, 2008). Aufgrund ihrer relativ hohen Kosten ist die Luftfracht hauptsächlich bei Langstrecken und relativ leichten, hochwertigen oder verderblichen Gütern wettbewerbsfähig. Beispiele typischer Luftfrachtsendungen umfassen hochwertige Maschinenteile und Fertigungsmittel, elektronische Bauelemente für Fertigungserzeugnisse, Unterhaltungselektronik, Schmuck und verderbliche Waren wie Blumen, Früchte und auch Frischfisch. Obwohl die Branche eher in den Bereich der Verkehrspolitik fällt, spielt sie dennoch eine Schlüsselrolle beim weltweiten Transport bestimmter Warengattungen. Einige Sektoren könnten durch etwaige Störungen ernsthaft beeinträchtigt werden. Zusätzliche Informationen über den Luftfrachtmarkt werden in Anhang VI zu diesem Bericht zur Verfügung gestellt.

1.2.

Regulierungsrahmen

Seit den tragischen Ereignissen des 11. September steht die Luftverkehrssicherheit an der Spitze der politischen Agenda. Es besteht ein angemessener politischer Handlungsrahmen auf nationaler, europäischer und internationaler Ebene, der regelmäßig aktualisiert wird, um entstehende Risiken und Bedrohungen zu reflektieren. In wenigen Worten, die Internationale Zivilluftfahrtorganisation (ICAO), eine Sonderorganisation der Vereinten Nationen, die durch das Abkommen über die internationale Zivilluftfahrt (das Abkommen von Chicago) ins Leben gerufen wurde, legt allgemeine Regeln und Richtlinien (SARP) 2 fest, die den „Schutz der internationalen Zivilluftfahrt vor illegalen Eingriffen“ zum Ziel haben und in jedem der (gegenwärtig) 190 Vertragsstaaten umgesetzt werden sollen. Die ICAO bedient sich außerdem eines Auditprogramms zur Überwachung der Übereinstimmung der Staaten mit ihren SARP (das USAP 3 ). 1

2 3

Tariftonnenkilometer ist eine Maßeinheit, die dem Gewicht in Tonnen von einem in einem Beförderungsmittel transportierten Material multipliziert mit der Anzahl der zurückgelegten Kilometer entspricht. Er ist die häufigste Metrik für den Vergleich von Güterverkehr und wird zum Beispiel als Bezugswert bei der freien Zuteilung von Emissionszertifikaten an Luftfahrzeugbetreiber im EU-Emissionshandelssystem herangezogen. Richtlinien und Empfehlungen (SARP). Programm für Sicherheitsaudits

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_____________________________________________________________________________ Der europäische Rechtsrahmen zu Luftfracht- und Luftpostsicherheit wird hauptsächlich durch Verordnung 300/2008 4 festgelegt, die gemeinsame Vorschriften und Grundstandards in Übereinstimmung mit den SARP der ICAO aufstellt. Diese Vorschriften und Standards, bei denen es sich um allgemeine Leitlinien handelt, sowie Mechanismen zur Überwachung der Einhaltung werden über das ordentliche Gesetzgebungsverfahren angenommen. Die Maßnahmen zur Ergänzung der Grundstandards und die detaillierten Aspekte zu deren Umsetzung werden über das Ausschussverfahren durch die Kommission angenommen. Es ist Sache der entsprechenden nationalen Behörden, die EU-Gesetzgebung anzuwenden und durchzusetzen. Die Kommission hat jedoch Mittel zur Bewertung und Durchsetzung dieser Implementierung und führt dementsprechend Prüfungen und Inspektionen in allen Mitgliedstaaten durch, die nicht nur die entsprechenden Behörden betreffen, sondern auch die Betreiber (z. B. Luftfahrzeugbetreiber, Flugzeugabfertiger, Spediteure). Schlussendlich ist jeder Mitgliedstaat für die Sicherheit von Flügen aus seinem Hoheitsgebiet verantwortlich (‚Zuständigkeit des Aufnahmestaats‘ wie durch die ICAO festgelegt) und behält sich das Recht vor, strengere Sicherheitsmaßnahmen (als die der EU-Gesetzgebung) anzuwenden, falls er dies als notwendig erachtet. Abbildung 1:

Der europäische Entscheidungsprozess für die Luftverkehrssicherheit

Europäische Kommission ICAO

Europäische Regulierung

Anhang 17, SARPs, Prüfungen

(Mitentscheidung)

Europäischer Rat

Durchführungs‐ bestimmungen Beratungsgruppe der Interessenvertreter

Europäisches Parlament

Ausschussverfahren

Europäische Kommission Mitglied‐ staaten

Europäisches Parlament

Durchführung Jahresbericht, Qualitäts‐ kontrolle, Akkreditierung, …

Jahresbericht, Prüfungen, internat. Zusammenarbeit, …

Europäische Kommission

aaten Mitgliedst

Verordnung (EG) Nr. 300/2008 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 11. März 2008 über gemeinsame Vorschriften für die Sicherheit in der Zivilluftfahrt und zur Aufhebung der Verordnung (EG) Nr. 2320/2002.

Die Sicherheit bei Luftfracht aus Drittstaaten

____________________________________________________________________________________________ Im Oktober 2010 stellte ein Vorfall beim Transport von Luftfrachtsendungen aus dem Jemen über Europa in die Vereinigten Staaten von Amerika (US) 5 die Eignung des gegenwärtigen Regulierungsrahmens in Frage. In den vorangegangenen Jahren lag der Schwerpunkt der neuen Vorschriften und Standards auf der ‚Passagierseite‘, wobei Fracht und Post wenig Beachtung geschenkt wurde. Der obige Vorfall änderte jedoch diese Situation und im Dezember des Jahres legte die Kommission einen Aktionsplan zur Erhöhung der Luftfrachtsicherheit vor. In der Praxis hatte dieser Aktionsplan zum Ziel, die nach diesem Vorfall durch einige Mitgliedstaaten eingesetzten Notfallmaßnahmen durch ein gemeinsames Konzept zu ersetzen. Dies führte zu einer Annahme neuer Vorschriften zu Luftfracht- und Luftpostsicherheit im August 2011, einschließlich für Sendungen, die aus Drittländern in die EU befördert werden 6 .

1.3.

Ziele dieser Studie

Vor diesem Hintergrund hat diese Studie zum Ziel, die Mitglieder des Ausschusses für Verkehr und Fremdenverkehr (TRAN) des Europäischen Parlaments ordnungsgemäß und umfassend über die Sicherheitsfrage im Luftfrachtsektor zu informieren. Sie hat drei übergreifende Ziele: 

Bewertung der Maßnahmen, die durch die Mitgliedstaaten und die Branche zur Gewährleistung der Sicherheit von Luftfracht umgesetzt wurden;



Bewertung der Maßnahmen zur Erhöhung der Luftfrachtsicherheit, die jeweils durch die Kommission, die zuständigen Behörden der Mitgliedstaaten und die Branche vorgeschlagen wurden;



Bestimmung, ob und wie der EU-Regulierungsrahmen bzw. die Art seiner Umsetzung geändert werden sollte, um die Sicherheit von Luftfracht zu erhöhen.

Die Studie ist wie folgt geordnet:



Kapitel 2 bietet einen Überblick über die Sicherheitsverfahren in Europa;



Kapitel 3 hebt die wichtigsten Themen zur Erörterung hervor, d. h. die zentralen Anliegen zum europäischen Sicherheitsrahmen für Luftfracht und Luftpost; und



Kapitel 4 identifiziert Luftfrachtsicherheit.

und

bewertet

Maßnahmen

zur

Verbesserung

der

Am 29. Oktober 2010 wurden zwei Pakete mit Plastiksprengstoffen und einem Zündmechanismus in separaten Frachtflugzeugen gefunden. Sie sollten aus dem Jemen in die Vereinigten Staaten fliegen und wurden während Zwischenstopps, einem auf dem Flughafen East Midlands im Vereinigten Königreich und einem in Dubai in den Vereinigten Arabischen Emiraten entdeckt (Quelle: „Al-Qaeda plot: flight ban on freight from Somalia.“ London: Telegraph. 1. November 2010. Abgerufen am 1. November 2010). Durchführungsverordnung (EU) Nr. 859/2011 der Kommission vom 25. August 2011 zur Änderung der Verordnung (EU) Nr. 185/2010 zur Festlegung von detaillierten Maßnahmen für die Durchführung der gemeinsamen Grundstandards für die Luftsicherheit bezüglich Fracht und Postsendungen.

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_____________________________________________________________________________

Die Sicherheit bei Luftfracht aus Drittstaaten

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SICHERHEITSKONTROLLEN FÜR LUFTFRACHT UND LUFTPOST IN EUROPA

In diesem Kapitel werden die Informationen dargelegt, die über die tatsächliche Anwendung von Sicherheitskontrollen auf Luftfracht und Luftpost auf Flügen innerhalb der EU oder mit der EU als Bestimmungsort gesammelt wurden. Die Informationen sind in drei Abschnitte gegliedert. 1. Im ersten Abschnitt wird der Sicherheitsrahmen für Luftfracht und Luftpost beschrieben, d. h. wie die verschiedenen Stellen verknüpft sind und wie der institutionelle Rahmen für die Sicherheit von Luftfracht und Luftpost in Europa aussieht. 2. Im zweiten Abschnitt werden die Sicherheitsverfahren innerhalb der EU behandelt, d. h. für Flüge aus europäischen Flughäfen, auf die die europäischen Vorschriften voll anwendbar sind. 3. Im dritten Abschnitt werden schließlich die Sicherheitskontrollen beschrieben, die auf Fracht und Post auf Rückflügen in die EU anwendbar sind.

2.1.

Sicherheitsrahmen für Luftfracht und Luftpost

Es gibt drei Kontrollbehörden, die in der Praxis eine wesentliche Rolle bei der Gestaltung der europäischen Luftfrachtsicherheitsverfahren spielen: Die ICAO auf globaler Ebene, die Europäische Kommission und der Rat der Europäischen Union, die beide innerhalb der EU maßgebend, jedoch auch auf globaler Ebene wichtig sind. Das Europäische Parlament, obwohl am Mitentscheidungsverfahren bei allgemeinen Luftsicherheitsstandards beteiligt, ist an der Annahme von Durchführungsbestimmungen oder an der tatsächlichen Umsetzung dieser Bestimmungen nicht wesentlich beteiligt. Erwähnenswert ist die bedeutende Rolle der US-amerikanischen Transportation Security Administration (TSA), die die Regeln für Fracht und Post mit einem US-amerikanischen Bestimmungsort festlegt, sowie die des Verbands des Internationalen Luftverkehrs (IATA), eines weitgehend repräsentativen Industrieverbands, der ebenfalls Standards und Verfahren herausgibt. Bezüglich der tatsächlichen Umsetzung von Sicherheitsverfahren ist es wichtig, darauf hinzuweisen, dass alle Beteiligten in der Lieferkette bei der Sicherung von Luftfracht und Luftpost potentiell wichtige Parteien sind. Obwohl die Anwendung von Sicherheitskontrollen in der gesamten Lieferkette nicht durch den Regulierungsrahmen verlangt und diese Entscheidung dem Markt überlassen wird, ist den Interessenträgern bewusst, dass all diese Beteiligten eine bedeutende Rolle spielen können und deren Koordination von äußerster Wichtigkeit ist. Die Lieferkette wird in Anhang IV erläutert, worin insbesondere die Zertifizierungsarten aufgelistet werden, die jede maßgebliche Partei benötigt, um Luftfracht und Luftpost sichern zu dürfen. In Abbildung 2 werden die verschiedenen Organisationen Sicherheitsrahmen für Luftfracht und Luftpost in der EU festlegen.

dargestellt,

die

den

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_____________________________________________________________________________ Abbildung 2:

Sicherheitsrahmen für Luftfracht und Luftpost auf Flügen aus der EU 7

ICAO

Europäisches Parlament

USA TSA

IATA

Europäische Kommission

US‐Verordnung zur Sicherheit in der Luftfracht und Luftpost Inkrafttretung t ICAO ‐ Prüfungs‐ programm

Rat der EU

EU‐Verordnung zur Sicherheit in der Luftfracht und Luftpost

Luftfracht‐ und Luftpost‐ Sicherheitsverfahren der Luftfahrtunternehmen

Inkrafttretung / Zertifikate

Überprüfungen der TSA

Zuständige Behörden der Mitgliedstaaten

Sicherheitsprogramm der Luftfahrtunternehmen

Überprüfungen der Europäischen Kommission

Sicherheitsprogramm der Flughafenbetreiber Sicherheitsprogramm der Flugzeugabfertiger Sicherheitsprogramm der Spediteure

Sicherheitsmaßnahmen der bekannten Versender Sicherheitsmaßnahmen der geschäftlichen Versender

Ein „Versender“ bezeichnet die Person bzw. das Unternehmen, die bzw. das eine Fracht- oder Postsendung verschickt.

Die Sicherheit bei Luftfracht aus Drittstaaten

____________________________________________________________________________________________ Es gibt einige interessante Erkenntnisse, die sich aus der Analyse des in Abbildung 2 oben dargestellten Systems ergeben. Das wichtigste daraus hervorgehende Element ist die Doppelrolle der maßgeblichen Behörden in den Mitgliedstaaten: Erstens sind sie voll an der Ausarbeitung der europäischen Vorschrift zur Luftfracht- und Luftpostsicherheit beteiligt, da sie de facto ein Teil der nationalen Delegationen in den entsprechenden Arbeitsgruppen des Rates sind; zweitens sind sie für die Umsetzung der EU-Gesetzgebung zuständig, zum Beispiel durch die Ausstellung von Zertifikaten an die verschiedenen Parteien in der Branche und die Vollstreckung von Gesetzen (einschließlich Organisation von Prüfungen und Inspektionen). Die Rolle der Mitgliedstaaten bei der Ausarbeitung des Rechtsrahmens ist außerdem auf ICAO-Ebene maßgebend (gegenüber der Kommission). Eine weitere wichtige Überlegung betrifft die genaue Rolle der ICAO. Als ein Organ der Vereinten Nationen legt die ICAO die allgemeinen Vorschriften fest, die durch die Vertragsstaaten bei der Festlegung ihrer eigenen Sicherheitsbestimmungen für Fracht und Post eingehalten werden sollen. Die ICAO hat außerdem die Befugnis zur Entwicklung eines Auditprogramms, welches die Möglichkeit der Bewertung der Einhaltung ihrer allgemeinen Vorschriften durch die Vertragsstaaten eröffnet. Es gibt jedoch auch Anzeichen dafür, dass dieser institutionelle Rahmen nicht voll effektiv ist. In der Tat hat die ICAO als eine Organisation der UN keine wirksame Vollstreckungsbefugnis. Darüber hinaus sind die von ihr erlassenen Vorschriften nicht verbindlich und die Vertragsstaaten können von ihnen abweichen. Das könnte erklären, warum, wie in Abbildung 2 dargestellt, einige Länder wie die Vereinigten Staaten ‚einseitige‘ Vorschriften auf Flüge anwenden, die in Drittländern starten: Es gibt einen Mangel an Vertrauen in die Einhaltung der ICAO-Standards oder die Ansicht, dass die ICAO-Standards zur Sicherung der Luftfracht und Luftpost unzureichend sind. Abbildung 2 lenkt die Aufmerksamkeit außerdem auf die Tatsache, dass Marktteilnehmer einen wesentlichen Teil der institutionellen Bühne im Bereich Luftfracht- und Luftpostsicherheit ausmachen. Allerdings gehen aus einer Analyse der grün hinterlegten Kästchen (die im Schema die Branche darstellen) drei Beobachtungen hervor: Branchenstandards scheinen hauptsächlich für Luftfahrzeugbetreiber zu gelten. Es scheint nur eine begrenzte Anzahl von internen Kontrollen ‚von Industrie zu Industrie‘ in der Lieferkette zu geben (zum Beispiel diejenigen, die Luftfahrzeugbetreiber den Flugzeugabfertigern auferlegt haben); und es gibt zahlreiche Unternehmen, die einige der Marktteilnehmer, z. B. Luftfahrzeugbetreiber, potenziell zertifizieren, prüfen oder untersuchen können. Hinsichtlich des ersten Aspekts, d. h. Branchenstandards, sollte angemerkt werden, dass viele andere Industrieorgane und -verbände aktive Arbeitsgruppen und Standards im Bereich Luftfrachtund Luftpostsicherheit haben. Jedoch scheinen nur Luftfahrzeugbetreiber ein umfangreiches Programm zu haben, das die Auferlegung von durch die Branche geförderten Standards und bewährten Verfahren zum Ziel hat. Die Frage der Kontrollen von Industrie zu Industrie (zweiter Aspekt) entlang der Lieferkette wurde in den in dieser Recherche geführten Interviews weitgehend behandelt. Die wichtigste Schlussfolgerung besteht darin, dass diese Kontrollen zwischen Unternehmen in der Vergangenheit relevanter waren, insbesondere bei Luftfahrzeugbetreibern, die bei der engen Zusammenarbeit mit sowohl Flugzeugabfertigern als auch Spediteuren Eigeninitiative zeigten. Jedoch gibt es teilweise aufgrund der jüngsten regulatorischen Änderungen einen Trend, Kontrollen zwischen Unternehmen mit Zertifizierung und Durchsetzung

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_____________________________________________________________________________ von Sicherheitskontrollen durch die entsprechenden Behörden der Mitgliedstaaten zu ersetzen. Die Ausnahme scheinen die Flugzeugabfertiger zu sein, die (noch immer) in engem Zusammenhang mit Luftfahrzeugbetreibern und, in geringerem Ausmaß, mit Flughafensicherheitsprogrammen stehen. Die Analyse in Abbildung 2 zeigt außerdem, dass sich aufgrund der Anzahl der verschiedenen Bestimmungen zu Luftfracht- und Luftpostsicherheit und der Anzahl potenzieller Inspektionen, denen sich einige Parteien in der Branche ausgesetzt sehen, Probleme ergeben könnten. Dies ist offensichtlicher bei Luftfahrzeugbetreibern und Flugzeugabfertigern, die mit Bestimmungen und Verfahren übereinstimmen müssen, die durch die EU (in der Praxis die entsprechende nationale Behörde), durch Drittländer (zum Beispiel für Flüge mit den Vereinigten Staaten als Bestimmungsort) und Industrieverbände festgesetzt werden. Mehrere der in den Interviews kontaktierten Marktteilnehmer beschwerten sich über die Überschneidungen und die fehlende Koordination zwischen den verschiedenen Bestimmungen und Standards und über die Kosten, die die Einhaltung dieser verschiedenen Rahmenbedingungen mit sich bringt (ohne notwendigerweise für zusätzliche Sicherheit für Fracht und Post zu sorgen). Schließlich legen die Prüfung des Luftfahrtsicherheitsgesetzes und die Interviews mit den Interessenträgern nahe, dass zwei Paradigmen das Verhalten aller Parteien beeinflussen und sich auf ihre Leistung bei der Festlegung von Standards und rechtlichen Pflichten und die Anwendung und Durchsetzung von Sicherheitsverfahren auswirken könnten. Diese Paradigmen können zusammengefasst werden als: 

Eine implizite Annahme, dass Sicherheitsrisiken für die Luftfahrt meist aus externen Bedrohungen hervorgehen, d. h. Bedrohungen, die außerhalb des Luftverkehrssektors entstehen; dementsprechend sollten sich die Sicherheitsverfahren hauptsächlich auf Passagiere, Fracht und Post richten; und



Eine implizite Annahme, dass das Image intensiver Sicherheitskontrollen (eine Abschreckungsmaßnahme) aufgrund der reduzierten Sichtbarkeit bei Fracht oder Post am besten durch Passagierprozesse und nicht durch Fracht oder Post übermittelt wird. Diese Erkenntnis führt letztendlich zu einer steigenden Redundanz von Passagierprozessen und vereinfachten Verfahren für Fracht und Post.

Die Analyse von Verordnung 300/2008 und ihrer Durchführungsvorschriften reflektiert diese Ergebnisse, insbesondere, da sie deutlich mehr Aufmerksamkeit auf die Eliminierung externer Bedrohungen lenkt. Zum Beispiel sind alle Passagiere, Frachtsendungen, Postsendungen, Bordvorräte und Flughafenlieferungen, die in den Sicherheitsbereich von Flughäfen gelangen, Kontrollen unterworfen, die die Einfuhr verbotener Artikel unterbinden, während „andere Personen als Fluggäste“, die diesen Bereich betreten, nur „stichprobenweise“ kontrolliert werden (Anhang zu Verordnung 300/2008, Punkt 1.3.1.) 8 . Diese Logik wird zum Teil durch Bestimmungen untermauert, die Besatzungsmitglieder oder Personal mit Zugang zu Sicherheitsbereichen verpflichten, eine 8

Abschnitt 1.3 des Anhangs zu Verordnung (EG) Nr. 300/2008 legt die gemeinsamen Grundstandards für die ‚Kontrolle von anderen Personen als Fluggästen und mitgeführten Gegenständen‘ fest. Punkt 1.3.1 legt Folgendes fest: „Andere Personen als Fluggäste sowie die von ihnen mitgeführten Gegenstände sind beim Betreten von Sicherheitsbereichen fortlaufenden Stichprobenkontrollen zu unterziehen, um zu verhindern, dass verbotene Gegenstände in diese Bereiche gebracht werden.“ Punkt 1.3.2 gibt Folgendes an: „Andere Personen als Fluggäste sowie die von ihnen mitgeführten Gegenstände sind beim Betreten sensibler Teile von Sicherheitsbereichen zu kontrollieren, um zu verhindern, dass verbotene Gegenstände in diese Bereiche gebracht werden.“

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____________________________________________________________________________________________ Zuverlässigkeitsüberprüfung zu bestehen 9 . Sie reflektiert jedoch eine bestimmte Haltung, die davon ausgeht, dass die größten Bedrohungen außerhalb des Sektors liegen. Angesichts dessen, dass Zehntausende von Menschen, die Zugang zu Sicherheitsbereichen von Flughäfen haben bzw. an der Sicherung der Lieferketten für Luftfracht, Luftpost, Bordvorräte oder Flughafenlieferungen beteiligt sind, sollte die Annahme, dass jede Bedrohung „von außen kommen wird“, infrage gestellt werden, und Schwachstellen innerhalb des Systems selbst müssen angegangen werden. Das zweite Paradigma bezieht sich speziell auf das Thema dieser Studie. Es bezieht sich auf die intensiven Bemühungen von Sicherheitsbeamten und -behörden, die Risiken im Personenverkehr zu bewältigen. Zu diesem Ergebnis kam es bei mehreren Gelegenheiten, unter anderem in Interviews, einer Prüfung der Gesetzgebung und in der Literatur. Im „Transport Security Annual Report“ [Jahresbericht über die Transportsicherheit] des Vereinigten Königreichs wird zum Beispiel deutlich gesagt, dass die Luftfrachtsicherheit nur aufgrund des versuchten Terroranschlags im Oktober 2010 zu einer vordringlichen Priorität wurde: Die Aufgabe der Entwicklung und Anwendung von Systemen, die in einer Einsatzumgebung Flüssigsprengstoffe auffinden können, war neben der Fähigkeit zum Auffinden raffiniert versteckter konventioneller Sprengstoffmaterialien weiterhin der Hauptschwerpunkt unserer projektbasierten Arbeit in der ersten Hälfte der Jahre 2010/11. Mit dem versuchten Anschlag auf ein Frachtflugzeug, der am 29. Oktober 2010 auf dem Flughafen East Midlands Airport entdeckt wurde, wurde die Bedeutung der Sicherstellung, dass das Luftfrachtsicherheitssystem weiterhin zu seinem Zweck geeignet war, zu einer unmittelbaren und dringlichen Priorität.“ (UK Department for Transport, 2011a) Diese Ausrichtung auf den Passagiertransport wird in der EU-Gesetzgebung zur Sicherheit des Luftverkehrs reflektiert. Es ist auf mindestens zwei Beispiele hinzuweisen:



Verordnung 300/2008 definiert ‚Kontrolle‘ als „den Einsatz technischer oder sonstiger Mittel, die dazu dienen, verbotene Gegenstände zu identifizieren und/oder aufzuspüren“ und ‚Sicherheitskontrolle‘, in einer offensichtlich weniger strengen Weise, als „die Anwendung von Mitteln, mit denen die Einschleusung verbotener Gegenstände verhindert werden kann.“ Ihr Anhang verlangt, dass „alle Fluggäste, die ihren Ausgangsflug antreten, umsteigen oder weiterfliegen, sowie ihr Handgepäck zu durchsuchen sind“, während er festlegt, dass „alle Frachtstücke und Postsendungen vor dem Verladen in ein Luftfahrzeug, Sicherheitskontrollen zu unterziehen sind.“



Commission Regulation 18/2010fn, setting specifications for national quality control programmes in the field of civil aviation security, establishes the minimum frequency for security audits and inspections on the basis of thresholds relating to the number of passengersfn..Die Verordnung 18/2010 der Kommission 10 , die Spezifikationen für nationale Qualitätskontrollprogramme im Bereich Zivilluftfahrtsicherheit aufstellt, legt die Mindesthäufigkeit für Sicherheitsprüfungen und -inspektionen auf der Grundlage der Schwellenwerte in Bezug auf die Anzahl der Passagiere fest. 11 Aufgrund dessen könnte ein Flughafen mit erheblichem

Die Erörterung, ob der derzeitige Rechtsrahmen zur Kontrolle des Zugangs von Beschäftigten in der Luftfahrt zu Sicherheitsbereichen ausreichend ist, fällt außerhalb dieses Projektumfangs. Verordnung (EU) Nr. 18/2010 der Kommission vom 8. Januar 2010 zur Änderung der Verordnung (EG) Nr. 300/2008 des Europäischen Parlaments und des Rates in Bezug auf Spezifikationen für nationale Qualitätskontrollprogramme im Bereich der Luftsicherheit in der Zivilluftfahrt. Flughäfen mit über 10 Millionen Passagieren pro Jahr werden mindestens alle 4 Jahre einer „umfassenden“ Sicherheitsprüfung unterzogen. Darüber hinaus sind bei Flughäfen mit über 2 Millionen Passagieren im Jahr

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_____________________________________________________________________________ Frachtverkehr, aber geringem Passagierbetrieb, aus häufigen Prüfungen und Inspektionen ausgeschlossen werden. Obwohl anerkannt werden muss, dass Sicherheitsverfahren eng mit einer Risikoanalyse verknüpft sein sollten und frühere Versuche zur Durchführung ernsthafter Angriffe mit Passagiertransport verbunden waren, sollte man außerdem berücksichtigen, dass bei der Luftverkehrssicherheit das „schwächste Glied“ das allgemeine Sicherheitsniveau bestimmt. Darüber hinaus gibt es insgesamt keinen Hinweis, der nahe legt, dass illegale Eingriffe durch Fracht oder Post entweder systematisch weniger wahrscheinlich auftreten noch potenziell weniger schädlich sind. Textkasten 1:

Diskussionspunkte - Der Sicherheitsrahmen

Q.1. Die zuständigen Behörden für Luftfahrtsicherheit in Mitgliedstaaten spielen bei der Gestaltung der EU-Gesetzgebung und ihrer Durchsetzung eine entscheidende Rolle. Haben sie die notwendige Kapazität, diese Aufgaben effektiv und harmonisiert zu erfüllen? Q.2. Es gibt ICAO-Staaten, die Frachtsicherheitsprogramme haben / haben werden, die außerhalb ihrer Gebiete, d. h. auf Drittländer, anwendbar sind. Dies scheint ein Zeichen dafür zu sein, dass die ICAO keinen Regulierungsrahmen festlegen kann, der von all ihren Vertragsstaaten akzeptiert wird. Wie kann dieses Problem beseitigt oder gemildert werden? Q.3. Es gibt Anzeichen dafür, dass die Beziehungen von Industrie zu Industrie entlang der Lieferkette weniger wichtig und durch staatlich auferlegte Bestimmungen ersetzt werden. Muss die Anwendung von Industriestandards erhöht und müssen bewährte Verfahren innerhalb der Lieferkette weiterhin ausgetauscht werden? Untergraben die derzeit fehlenden Beziehungen von Industrie zu Industrie entlang der Lieferkette potentiell die Luftfracht- und Luftpostsicherheit? Q.4. Angesichts der Vielzahl von Regulierungsbehörden und normgebenden Stellen im Bereich Luftfracht- und Luftpostsicherheit sind einige Teile der Lieferkette durch verschiedene regulatorische Rahmenbedingungen abgedeckt. Woraus bestehen die Folgen dieser Situation und wie können diese Bestimmungen ordnungsgemäß koordiniert und harmonisiert werden? Q.5. Die Luftfahrtsicherheit scheint stark durch Paradigmen beeinflusst zu sein, die einen größeren Schwerpunkt auf externe Bedrohungen und Sicherung von Passagiertransport nahe legen. Müssen die europäische Gesetzgebung und die Sicherheitsverfahren neu abgeglichen werden, um den potentiellen Einfluss dieser Ansichten zu minimieren?

die Sicherheitsmaßnahmen zu Flughafen, Luftfahrzeug, Passagieren, Gepäck und Fracht mindestens alle 12 Monate zu überprüfen.

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____________________________________________________________________________________________

2.2.

Sicherheitsverfahren in der EU- Lieferkettensicherheit oder Kontrolle?

Unter Berücksichtigung der institutionellen Untermauerungen von Luftfracht- und Luftpostsicherheit konzentriert sich dieser Abschnitt auf die tatsächliche Umsetzung von Sicherheitsverfahren im Bereich Luftfracht und Luftpost innerhalb der EU. Verordnung 300/2008 legt grundsätzlich fest, dass nur Fracht und Post, die Sicherheitskontrollen unterzogen wurden, an Bord eines Luftfahrzeugs gebracht werden können. Es gibt zwei Hauptwege zur Anwendung dieser Kontrollen: durch Verfahren für die Sicherheit der Lieferkette (SCS-Verfahren) oder durch Kontrolle der Fracht oder Post. Abbildung 3 stellt diese beiden Methoden schematisch dar; weitere Informationen zu diesem Thema sind in Anhang II enthalten. Abbildung 3:

Alternative Wege zur Sicherung von Luftfracht und Luftpost in der EU

Sicherheit in der Lieferkette

Überprüfung der Luftfracht

Versender

Luftfracht von einem Versender, der ein bekannter/geschäftlicher Versender ist

Luftfracht von einem Versender, der kein bekannter/geschäftlicher Versender ist

Spediteur

Spediteur Spediteure könnten die Fracht prüfen oder für die Prüfung des Flugzeugabfertigers vorbereiten

Sicherheitskontrollen von regle‐ mentierten Beauftragten, um die Fracht von Unbefugten fern zu halten

Der Flugzeugabfertiger erhält die Fracht vom Spediteur und schützt diese bis sie an Bord gebracht wird; einige zufällig ausgewählte Sendungen müssen überprüft werden

Flugzeugabfertiger

Luftfahrtunternehmen

Der Flugzeugabfertiger erhält die Fracht vom Spediteur und prüft diese, bevor sie an Bord gehen, falls sie noch keine Sicherheitskontrollen passiert haben

Im Wesentlichen schützt der Weg der Sicherung der Lieferkette (SCS-Weg) die Fracht oder Post, indem durch ihn sichergestellt wird, dass: (1) verbotene Artikel ab dem Moment ihres ‚Verschlusses‘ in keine Sendung eingebracht werden und (2) die Sendung anschließend vor unbefugten Eingriffen geschützt wird, bis sie auf das Luftfahrzeug verladen wird. Um dies zu erreichen, wird eine Reihe von Verfahren entlang der Lieferkette angewandt. Es beginnt mit der Anforderung, dass die Fracht von einem Versender

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_____________________________________________________________________________ stammen muss, der als bekannter Versender 12 oder geschäftlicher Versender 13 zertifiziert ist, d. h. eine Organisation, die durch die zuständige Behörde eines Mitgliedstaats 14 (bekannter Versender) oder durch einen reglementierten Beauftragten13 (Großkundenversender) akkreditiert wurde. Zweitens muss der bekannte oder geschäftliche Versender spezielle Maßnahmen bei der Auswahl und bei der Schulung von Personal und beim Schutz der Fracht oder Post ergreifen, die die Möglichkeiten illegaler Eingriffe in die Sendung einschränken. Danach muss der Versender die Fracht zu ihrem Schutz bis zu ihrer Verbringung an Bord des Luftfahrzeugs an einen Spediteur/Frachtführer übergeben, der durch die zuständige Behörde als reglementierter Beauftragter 15 zertifiziert ist. Diese Beauftragten werden ein Sicherheitsprogramm haben, das den Schutz der Fracht/Post durch entsprechend geschultes und ausgewähltes Personal, spezielle Maßnahmen zum Schutz der Fracht oder Post während der Beförderung auf der Straße (insbesondere zur Vermeidung von Fremdeinwirkung auf die Sendung) und durch die Verbringung der Fracht in sichere Warenlager bis zur Lieferung an den Flugzeugabfertiger sicherstellt. Flugzeugabfertiger erhalten die Fracht oder Post normalerweise im Namen des Luftfahrzeugbetreibers. Nach Prüfung der Dokumentation, die nachweist, dass alle Sicherheitsverfahren umgesetzt worden sind, wird der Flugzeugabfertiger die Fracht so lange schützen, bis sie an den Luftfahrzeugbetreiber geliefert wird. Bis zur Verabschiedung von Verordnung 300/2008 spielte der als reglementierter Beauftragter zertifizierte Spediteur eine wichtige Rolle bei der Organisation von SCSVerfahren. In der Tat würde normalerweise der Spediteur die Verfahren festgelegt haben, die durch bekannte Versender zur Sicherung von Luftfracht einzuhalten sind, und ihnen die erforderliche Zertifizierung gewährt haben, damit ihre Fracht durch SCS gesichert werden kann. Der neue Regulierungsrahmen verpflichtet jedoch die bekannten Versender, eine Zertifizierung durch die zuständigen Behörden einzuholen 16 . Diese Änderung wurde durch viele Interessenträger als positive Entwicklung aufgefasst, insbesondere in Anbetracht der intensiven Geschäftsbeziehungen zwischen dem Spediteur (der die Zertifizierung ausgestellt hat) und dem Versender (der die Zertifizierung angefragt hat), die zu einer Vereinfachung der Sicherheitsverfahren hätte führen können. Diese Übertragung der Verantwortlichkeit für die Versenderzertifizierung bringt jedoch zwei Probleme mit sich: Erstens verpflichtet sie die zuständigen Behörden, eine Reihe von Organisationen zu regulieren und zu erreichen, die normalerweise außerhalb des Tätigkeitsbereichs des Transportsektors liegen (z. B. Betriebsanlagen wie Chemiewerke); und zweitens schmälert sie die Rolle von Spediteuren in SCS erheblich. Es ist darauf hinzuweisen, dass es reglementierten Beauftragten noch immer gestattet ist, die Zertifizierung für geschäftliche Versender auszustellen, was die Anwendung der SCS auf in Nur-Frachtflugzeugen transportierte Fracht ermöglicht. Jedoch scheint der Status des geschäftlichen Versenders in den meisten EU-Ländern nicht beliebt zu sein. In einigen Fällen liegt das daran, dass 12

Ein ‚bekannter Versender‘ wird durch Verordnung (EG) Nr. 300/2008 als ein Versender definiert, der Fracht oder Post auf eigene Rechnung versendet (d. h. dass er sie nicht von einem Dritten erhalten hat), und dessen Verfahren gemeinsamen Sicherheitsvorschriften und -standards entsprechen, die es gestatten, die betreffende Fracht oder Post auf dem Luftweg zu befördern. Ein ‚geschäftlicher Versender‘ wird durch Verordnung (EG) Nr. 300/2008 als Versender definiert, der Fracht oder Post auf eigene Rechnung versendet, dessen Verfahren gemeinsamen Sicherheitsvorschriften und standards entsprechen, die es gestatten, die betreffende Fracht oder Post mit Nurfracht- bzw. NurpostLuftfahrzeugen zu befördern; Die ‚zuständige Behörde‘ ist die einzige Behörde, die durch jeden Mitgliedstaat als für die Koordination und Überwachung der Umsetzung des Luftsicherheitsgesetzes zuständig benannt wird. Laut Verordnung (EG) Nr. 300/2008 ist ein ‚reglementierter Beauftragter‘ ein Luftfahrtunternehmen, eine Agentur, ein Spediteur oder eine sonstige Stelle, der bzw. die die Sicherheitskontrollen für Fracht oder Post gewährleistet. Die mit Verordnung (EG) Nr. 300/2008 angenommenen Änderungen befinden sich noch immer in einer Übergangsphase, was bedeutet, dass durch reglementierte Beauftragte akkreditierte bekannte Versender immer noch anerkannt werden.

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____________________________________________________________________________________________ Nur-Frachtverkehr nicht repräsentativ ist; in anderen Ländern scheinen sich die Behörden von der Anerkennung geschäftlicher Versender zu entfernen. Was den Weg der Frachtkontrolle betrifft, so besteht dieser grundsätzlich aus der Anwendung bestimmter Mittel und Methoden zur Erkennung verbotener Artikel in einer Sendung. Die Methoden müssen die Art der Sendung berücksichtigen und einen ausreichenden Standard haben, um angemessen sicherzustellen, dass keine verbotenen Artikel in ihr verborgen sind 17 . Obwohl Spediteure potenziell Kontrollen von Fracht oder Post durchführen könnten, wird die Kontrolle meist im Sicherheitsbereich eines Flughafens durch Flugzeugabfertiger durchgeführt. Ein Flugzeugabfertiger kontrolliert Fracht und Post von verschiedenen Spediteuren im Namen verschiedener Luftfahrzeugbetreiber. In einigen Fällen, insbesondere bei den sogenannten ‚Luftkurierdiensten‘, die die Arbeit von Spediteuren, Flugzeugabfertigern und Luftfahrtunternehmen in einem Unternehmen oder einem Konzern kombinieren (z. B. Fedex, DHL, TNT,...), wird die Kontrolle intern durchgeführt (manchmal kann es sich bei den Mitarbeitern, die die Sicherheitseinrichtungen bedienen, um Unterauftragnehmer von auf Sicherheit spezialisierten Unternehmen handeln). Falls sich eine Kontrollperson nicht sicher ist, dass die Sendung keine verbotenen Artikel enthält, verlangt die europäische Gesetzgebung, dass diese Sendung abgelehnt oder erneut kontrolliert wird, bis die Kontrollperson zufriedengestellt ist. Obwohl solche Fälle nur gelegentlich vorzukommen scheinen, sind die verfügbaren Möglichkeiten zur Entspannung der Situation begrenzt und störend. Wenn die Anwendung einer zweiten, nicht störenden Kontrollmethode nicht durchführbar ist, so besteht die übliche Methode darin, Kontakt mit dem Spediteur aufzunehmen, um die Erlaubnis des Versenders zur Öffnung der Sendung und Anwendung einer anderen Kontrollmethode zu erhalten. Alternativ kann auch die entsprechende Behörde kontaktiert werden. Obwohl dies nur selten vorkommt, können beide Möglichkeiten den Verkehr der Fracht oder Post ernsthaft gefährden. In einigen Ausnahmefällen scheint es unter Experten und Interessenträgern die Ansicht zu geben, dass Sendungen ohne die Anwendung eines vollständig zufriedenstellenden Kontrollverfahrens auf Luftfahrzeuge verladen worden sind, in einigen Fällen sogar durch eine alternative Transportmethode (z. B. auf der Straße) in einen anderen EU-Mitgliedstaat gebracht worden sind, wo sie trotz vorheriger Probleme auf Luftfahrzeuge gebracht worden sind, ob durch die Anwendung einer anderen Kontrollmethode oder einfach durch die Lockerung von Sicherheitsanforderungen. Zusätzlich zu diesem Problem gibt es auch noch Berichte, die fehlende Harmonisierung zwischen verschiedenen Kontrollverfahren innerhalb der Union angeben. Da die EUGesetzgebung die Auswahl zwischen Kontrollmethoden denjenigen überlässt, die die Sicherheitskontrollen durchführen (d. h. Sicherheitsunternehmen), oder aber den Mitgliedstaaten, beschreiben viele Länder die Praxis auf nationaler Ebene, jedoch nicht notwendigerweise auf die gleiche Art. Daher sind bestimmte Kontrollmethoden in einigen Mitgliedstaaten zulässig und in anderen nicht, was zu der Möglichkeit der Untergrabung bestimmter Aspekte des internen Markts führt. Dies steht im krassen Gegensatz zu den in anderen Mitgliedstaaten registrierten Beschwerden, dass die entsprechenden Behörden offenbar nicht viele zusätzliche Anleitungen zur Ergänzung der eher allgemeinen Vorschriften auf EU-Ebene zur Verfügung stellen.

Diese Methoden und ihre Spezifikationen sind in den Entscheidungen der Kommission erläutert, die sicherheitsrelevante Informationen enthalten und daher nicht öffentlich verfügbar sind.

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_____________________________________________________________________________ Die Sicherheitsbestimmungen der EU für Luftfracht haben nicht den Charakter von Verordnungen und dementsprechend steht es Sicherheitsunternehmen generell frei, zu entscheiden, welcher der beiden oben genannten Wege anzuwenden ist. Im Prinzip impliziert SCS einen strukturierteren Aufwand hinsichtlich Investition in die Gestaltung von Einrichtungen, Schulung und Zertifizierung, jedoch sind die Verfahren weniger beschwerlich und eine kostengünstigere Art der Anwendung von Sicherheitskontrollen für Organisationen, die große Mengen an Fracht befördern. Daher ist die Kontrolle bei Fracht und Post üblicher, die von nicht regulären Versendern kommen. Die meisten Experten betrachten sie als die beste Art des Schutzes von Luftfracht und Luftpost. In einigen Umständen gibt es keine echte Option hinsichtlich der Frage, welche Sicherheitsverfahren angewendet werden, insbesondere: 

muss bei Flügen in die Vereinigten Staaten sämtliche Fracht und Post ungeachtet der Anwendung von SCS-Kontrollen kontrolliert werden;



Einige Luftfahrtunternehmen verlangen die Kontrolle aller Fracht und Post, selbst bei Flügen innerhalb Europas;



Im Fall der ‚Luftkurierdienste‘ wird die Fracht und Post normalerweise auch vor ihrer Verbringung an Bord kontrolliert, obwohl die Sicherheitskontrollen bereits beginnen, wenn die Fracht im Werk der Kunden abgeholt wird (siehe 2. Kasten).

Die ersten beiden Fälle sind von besonderem Interesse, da sie offenbar ein fehlendes Vertrauen in die SCS zeigen. In den Vereinigten Staaten ist die TSA verpflichtet, die Sicherheit im Bereich der Luftfracht durch die 9/11-Gesetzesvorlage wesentlich zu erhöhen und das Ziel der Einrichtung eines Systems zu erreichen, das die Industrie in die Lage versetzt, 100 Prozent der Fracht zu kontrollieren, die auf Passagierflugzeugen befördert wird, und zwar auf einem Sicherheitsniveau, das dem Sicherheitsniveau von aufgegebenem Gepäck entspricht (TSA, 2011). Darüber hinaus wird von bestimmten europäischen (und nicht europäischen) Luftfahrtunternehmen, die in der EU tätig sind, auch gemeldet, vollständige Fracht- und Postkontrolle auf ihren Flügen zu verlangen. Da letztendlich die Luftfahrzeugbetreiber dafür verantwortlich sind, sicherzustellen, dass sämtliche Fracht und Post angemessenen Sicherheitskontrollen unterzogen wird, können sie eine derartige Anforderung ihren Sicherheitsprogrammen auferlegen. Normalerweise delegieren Luftfahrzeugbetreiber die Verantwortung für die Prüfung, ob diese Sicherheitsverfahren ordnungsgemäß umgesetzt werden, an die Flugzeugabfertiger, jedoch müssen Fluggesellschaften wichtige Kontrollen und Prüfungen vornehmen, um mit den IOSAZertifizierungen von IATAs Operational Safety Audit übereinzustimmen. Textkasten 2:

Durch ‚Luftkurierdienste‘ durchgeführte Sicherheitsverfahren

Logistische Luftkurierdienste sind wichtige Akteure im Luftfracht- und Luftpostsektor und ihre Rolle wurde in den letzten Jahrzehnten wichtiger. Sie bieten Transportlösungen ‚von Tür zu Tür‘ an, wobei Speditions- und Lufttransportdienstleistungen auf voll integrierte Weise kombiniert werden. Im Hinblick auf Sicherheitskontrollen wenden sie generell eine doppelt wirksame Methode an: - Beim Abholen eines Pakets von einem gelegentlichen Kunden nehmen sie eine erste Prüfung seines Inhalts vor, wobei sie visuell überprüfen, ob es verbotene Artikel enthält; ähnliche Prüfungen werden stichprobenartig auf häufige Kunden angewandt. - Alle Versendungen werden kontrolliert, wenn die Fracht umgeschlagen wird (d. h. wenn sie zur Verbringung an Bord vorbereitet wird, normalerweise am Flughafen).

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____________________________________________________________________________________________ Dieses System kann als eine Kombination der SCS- und Kontrollwege betrachtet werden, da Sicherheitskontrollen entlang der Lieferkette angewendet werden, die Fracht oder Post jedoch immer noch vor ihrer Verbringung an Bord kontrolliert wird. Jedoch ist die Kontrolle streng genommen offenbar eine gesetzliche Pflicht, da die Fracht oder Post nicht notwendigerweise von einem geschäftlichen/bekannten Versender kommt und nicht notwendigerweise vor unbefugten Eingriffen geschützt wird. Die Debatte über die Vorteile und Nachteile von SCS- und Kontrollmethoden ist im Bereich Luftfracht- und Luftpostsicherheit verbreitet. Während die meisten Beteiligten die Kontrolle als die Methode wahrnehmen, die ein höheres Maß an Sicherheit ermöglicht, gibt es eine breite Wahrnehmung, dass hundertprozentige Kontrolle nicht möglich ist und die Kosten erhöhen und sich störend auf den Sektor auswirken könnte. Dieses höhere Vertrauen in Kontrolle ist das Ergebnis eines Trends, sich auf technologiebasierte Lösungen zu verlassen, um verbotene Artikel aufzufinden, und einige Experten haben bemerkt, dass ordnungsgemäß organisierte und durchgesetzte SCS das Potenzial haben, ein hohes Maß an Sicherheit zu geringeren Kosten zu bieten. Jedoch erwarten zahlreiche Interessenträger, dass die neue Bestimmung, dass sich bekannte Versender durch entsprechende Behörden (anstelle von reglementierten Beauftragten) akkreditieren lassen müssen, viele Luftfahrzeugbetreiber dazu bringt, sich von SCS abzuwenden und entsprechend den Druck auf derzeitige Kontrolltechnologien zu erhöhen. Falls es tatsächlich zu diesem Szenario kommt, wird dies interessante Einsichten in die Auswirkungen von vermehrten Kontrollen auf die Luftfracht- und Luftpostsicherheit, ihre Kosten und potenziellen Störungen bieten. Textkasten 3:

Diskussionspunkte - Sicherheitsverfahren in der EU

Q.6. SCS hat das Potential, voll zu gewährleisten, dass eine Sendung keine verbotenen Artikel enthält. Sie hängt jedoch von guter Koordination zwischen den verschiedenen Stellen entlang der Lieferkette, ergänzt um einen angemessenen Grad an stichprobenartigen Kontrollen der Verfahren jeder Partei ab, um effektiv zu sein. Da viele der an SCS beteiligten Stellen solide Geschäftsbeziehungen untereinander haben, ist es möglich, dass diese die Fähigkeit zur Durchsetzung der Einhaltung mit vereinbarten Sicherheitsverfahren unterminieren könnten? Q.7. Die Verlagerung der Akkreditierung bekannter Versender von reglementierten Beauftragten zu den zuständigen Behörden der Mitgliedstaaten soll die Probleme angehen, die aus diesen potentiellen Interessenkonflikten entstehen. Werden die zuständigen Behörden überhaupt die Kapazität haben, die Programme für bekannte Versender erfolgreich umzusetzen? Wird die Übergangsphase ordnungsgemäß abgewickelt? Wie wird die Rolle der Spediteure im zukünftigen Luftfracht- und Luftpost-Sicherheitssystem aussehen? Q.8. Es gibt offenbar innerhalb des Sektors eine weit verbreitete Ansicht, dass technologiebasierte Kontrolle bei der Sicherung von Fracht und Post effektiver ist. Garantieren bestehende Technologien, dass Fracht und Post stets auf eine Art und Weise kontrolliert werden, die ausreichend gewährleistet, dass keine verbotenen Artikel in einer Sendung verborgen sind? Besteht die Notwendigkeit, Kontrollverfahren zu harmonisieren, insbesondere in Fällen, wo die Anwendung einer gegebenen Methode nicht beweiskräftig ist?

Fachabteilung B: Struktur- und Kohäsionspolitik

_____________________________________________________________________________ 2.3.

Sicherheitsverfahren in Drittländern

Die Bewertung der Sicherheitsverfahren zum Schutz von Luftfracht und Luftpost in nicht europäischen Ländern muss zwingend mit einer Analyse der Arbeit der ICAO beginnen, der weltweiten Luftsicherheitsbehörde. Die Vorschriften der ICAO übertragen jedem Land die Verantwortung, Sicherheitskontrollen einzuführen, anzuwenden und durchzusetzen, mit dem Ziel, die Luftfahrt vor illegalen Eingriffen zu schützen. Obwohl die ICAO nicht die Möglichkeit hat, die Einhaltung ihrer SARP durchzusetzen, überwacht und bewertet sie deren Anwendung durch ein Auditprogramm, das USAP, welches sich in erster Linie auf Behörden konzentriert. Die ICAO überprüft die Fähigkeit eines Landes, ein angemessenes nationales Sicherheitsprogramm zu entwickeln und einzusetzen, bewertet jedoch auch die praktische Umsetzung der Sicherheitsmaßnahmen auf der Grundlage von Flughafeninspektionen. Die Ergebnisse dieser Audits und Inspektionen sind nicht öffentlich verfügbar, sie sollen jedoch zwischen den Ländern sehr unterschiedlich ausfallen. In vielen ICAO-Vertragsstaaten sind die öffentlichen Mittel zur Investition in Luftfahrtsicherheit bescheiden, was zu Mängeln bei der Entwicklung und Umsetzung nationaler Sicherheitsprogramme führt. Dennoch führen diese finanziellen Einschränkungen nicht immer zu ungenügenden Sicherheitsmaßnahmen, da Flughäfen und Fluggesellschaften häufig die erforderliche Kapazität zum Einsatz ausreichender Sicherheitskontrollen haben. Einige Länder, insbesondere die Vereinigten Staaten und die EU-Mitgliedstaaten, interpretieren sowohl die fehlende Kapazität der ICAO zur schnellen Aktualisierung ihrer SARP (als Reaktion auf neue Risiken und Gefahren) und die uneinheitliche Umsetzung der Vorschriften als Faktoren, die die Anwendung spezieller Sicherheitsbestimmungen auf Flüge aus Drittländern rechtfertigen. Obwohl diese „nationalen“ Programme als parallel zu weiterer Arbeit bei der ICAO entwickelt gelten, muss zur Kenntnis genommen werden, dass es sie nur aufgrund eines Mangels an Vertrauen in die Mechanismen der ICAO gibt und mit Sicherheit die Arbeit der Organisation schwächen. Im konkreten Fall von Luftfracht und Luftpost wurden mehrere Jahre lang Bedenken hinsichtlich der Sicherheitsbedingungen für ankommende Flüge geäußert, die Sichtbarkeit des Problems erhöhte sich jedoch stark mit den Vorfällen in Verbindung mit Frachtsendungen im Oktober 2010, was zu verstärktem Druck geführt hat, Frachtschutzprogramme in Drittländern einzuführen bzw. zu erweitern. Einige Länder, die sich ernsteren Bedrohungen und Risiken ausgesetzt sehen, wenden zu deren Bewältigung einseitige Maßnahmen an oder haben diese angewendet, womit dem (bereits komplexen) Rechtsrahmen für die Sicherheit von Luftfracht und Luftpost noch mehr Komplexität und Unsicherheit hinzugefügt wird. Anhang II beschreibt die durch US-Behörden angewandte Methode zum Schutz ankommender Flüge. Eine EU-Strategie zur Sicherung von Luftfracht und Luftpost aus Drittländern befindet sich gerade in der Umsetzungsphase und bildet ein Schlüsselelement des Aktionsplans 2010 zur Erhöhung der Luftfrachtsicherheit. Mit Inkrafttreten der neuen Vorschriften (beginnend im Februar 2012) setzt die EU (zum ersten Mal) eine Methodik zur Sicherung von Luftfracht aus Drittländern ein, die mit den folgenden drei Säulen zusammengefasst werden kann: 

Sicherheitsstandards für alle Luftfahrtunternehmen, die Fracht oder Post in die EU befördern;



Risiko- und Bedrohungsanalyse von Fracht und Post, die außerhalb der EU versendet wird und

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internationale Zusammenarbeit und Aufbau von Kapazitäten.

Die Sicherheit bei Luftfracht aus Drittstaaten

____________________________________________________________________________________________ Die ersten beiden Säulen haben weiterreichende Auswirkungen und sind noch immer Thema hitziger Debatten, da sie von der vor Kurzem verabschiedeten Durchführungsverordnung Nr. 859/2011 der Kommission herrühren. Nach diesen Vorschriften müssen Luftfahrtunternehmen dafür sorgen, dass Fracht und Post, die auf einen in der EU befindlichen Flughafen transportiert werden soll, entweder auf Sprengstoffe oder entzündliche Stoffe kontrolliert wurde oder aus einer zuverlässigen Quelle stammt, d. h. eine gesicherte Lieferkette (SCS). In der Praxis erweitert diese Anforderung den gegenwärtig innerhalb der EU gültigen Sicherheitsrahmen auf Drittländer, womit Luftfahrtunternehmen verpflichtet werden, einen der beiden im vorherigen Abschnitt beschriebenen Wege zur Sicherung von Luftfracht und Luftpost anzuwenden. Die neuen Verpflichtungen werden in zwei Schritten umgesetzt werden: von Februar 2012 bis Juli 2014 werden Luftfahrtunternehmen für die Sicherheitspläne und -verfahren voll verantwortlich sein, die den zuständigen Behörden der Mitgliedstaaten zur Genehmigung (und zum Erhalt der ‚ACC3‘-Zertifizierung) vorgelegt werden. Die in der für diese Studie durchgeführten Umfrage erhaltenen Informationen boten keinen eindeutigen Hinweis dazu, wie dieser Prozess organisiert wird. Aus den Antworten der zuständigen Behörden scheint hervorzugehen, dass in einigen Mitgliedstaaten bereits Anträge auf die ACC3-Zertifizierung erhalten werden, jedoch sind die meisten Behörden der Ansicht, dass sie von der Kommission keine klaren Angaben erhalten haben, um eine gerechte und vergleichbare Bewertung von durch Luftfahrtunternehmen vorgelegten Sicherheitsprogrammen zu ermöglichen. Darüber hinaus erwarten die meisten Antwortenden aus den entsprechenden Behörden keine wesentlichen Auswirkungen von dieser Vorschrift, womit sie ausdrücken, dass sie weder die Luftfracht- und Luftpostsicherheit noch die Kosten oder Beziehungen mit Drittländern erheblich beeinflussen wird. Ab Juli 2014 wird die Ausstellung der Zertifizierung von einer ‚unabhängigen Bestätigung‘ abhängen, d. h. einer Prüfung der Sicherheitsmaßnahmen für Fracht und Post vor Ort am maßgeblichen Flughafen in einem Drittland, die durch unabhängige Prüfer durchgeführt wird. Die Sicherheitsmaßnahmen werden an die lokalen Bedingungen in jedem Drittland angepasst und die ACC3-Zertifizierung wird daher flughafenspezifisch sein. Außerdem wird sich die unabhängige Bestätigung nicht nur auf das Luftfahrtunternehmen und seine Verfahren erstrecken, sondern auch auf reglementierte Beauftragte, bekannte Versender und geschäftliche Versender in diesen Drittländern. Im Gegensatz zur Verpflichtung zur Vorlage von Sicherheitsplänen (die bereits in Kraft ist) wird die unabhängige Bestätigung von Sicherheitsverfahren in Drittländern durch Interessenträger und zuständige Behörden als sehr wertvoll betrachtet. Die Meinungen unter den Interessenträgern weichen jedoch erheblich voneinander ab, wobei einige Beauftragte erwarten, dass dieser Schritt wesentlich sein wird, um sicherzustellen, dass die Vorschrift die Sicherheit von Luftfracht und Luftpost tatsächlich erhöht, während andere ihn als unnötige Belastung empfinden. Fast alle kontaktierten Personen äußerten Bedenken über die Auswirkungen dieser Vorschriften im Hinblick auf Kosten, Störungen und sogar diplomatische Beziehungen mit den betroffenen Ländern. Ein häufig angeführter Punkt bezieht sich auf einen Mangel an Informationen: Alle Interessenträger scheinen über die Tatsache besorgt zu sein, dass die Kommission und die Mitgliedstaaten wenige Angaben dazu freigegeben haben, wie der Plan für die unabhängige Bestätigung in die Praxis umgesetzt werden soll. Dennoch erwarten die meisten zuständigen Behörden einige Vorteile in Bezug auf die Luftfrachtsicherheit (obwohl niemand erwartet, dass diese Vorschrift das Problem bis zu einem Punkt bewältigen wird, an dem keine zusätzlichen Maßnahmen erforderlich sind). Mehrere Mitgliedstaaten sind der Ansicht, dass die Verpflichtungen zur unabhängigen Bestätigung die Sicherheitskosten entlang der LuftfrachtLieferkette erheblich steigen, den internationalen Lufttransport stören und zu

Fachabteilung B: Struktur- und Kohäsionspolitik

_____________________________________________________________________________ diplomatischen Spannungen mit Drittländern führen könnten erwarten „ganz erhebliche diplomatische Schwierigkeiten“).

(zwei

Mitgliedstaaten

In dieser Studie wurde keine wirtschaftliche Analyse der potentiellen Auswirkungen dieser neuen Maßnahmen durchgeführt, jedoch drückten einige Luftfahrtunternehmen besondere Sorgen über die Auswirkungen auf Strecken mit geringen Frachtvolumen aus, wo höhere Kosten deren Wettbewerbsfähigkeit beeinträchtigen und sie letztendlich dazu zwingen könnten, bestimmte Dienstleistungen nicht länger anzubieten. Wenn physikalisch möglich könnten die Vorschriften ein Einflussfaktor für die Verlagerung dieser Sendungen mit geringem Volumen auf andere Transportmittel sein. Jedoch können keine weiteren Bedenken ohne eine eingehende Analyse der wirtschaftlichen Auswirkungen gestützt werden. Die neue Vorschrift wird neben der Entwicklung eines EU-Risikobewertungsrahmens zur Luftsicherheit (die zweite Säule oben) umgesetzt werden. In der Praxis zeigt sich dies durch die Existenz einer Liste von Ländern, die über hohe Sicherheitsstandards verfügen, und die vom ACC3-Zertifizierungsprozess befreit sein werden (d. h. aus diesen Ländern heraus tätige Luftfahrtunternehmen müssen keine Zertifizierung anfordern). Im Gegensatz dazu wird es auch eine Liste von Staaten geben, aus denen sämtliche Fracht und Post als Fracht und Post mit hohem Risiko (HRCM) betrachtet wird und zusätzlichen Sicherheitskontrollen ausgesetzt ist. In allen Fällen werden Länder gemäß einer Risikobewertungsmethodik eingestuft, die verfügbare Informationen über Bedrohungen und Schwachstellen sowie Risikominderungsmaßnahmen umfasst. Die Kommission erachtet die Einhaltung internationaler Standards für Luftfahrtsicherheit, insbesondere die durch die ICAO festgelegten, in dieser Hinsicht als förderlich. Diese Studie konnte jedoch kein Licht darauf werfen, wie die Listen in der Praxis erstellt werden, möglicherweise aufgrund der Vertraulichkeit im Zusammenhang mit dem Prozess. Obwohl alle Parteien anzuerkennen scheinen, dass sich diese Listen bei der Förderung der Einhaltung von Luftfracht- und Luftpostsicherheitsbestimmungen als hilfreich erweisen könnten, sind sich Mitgliedstaaten und Interessenträger über deren mögliche Auswirkungen nicht einig: einige verwerfen Bedenken, dass es negative Auswirkungen auf die Luftfrachtsicherheit geben könnte, während andere der Ansicht sind, dass Lücken geschaffen werden könnten (die von geringen Lücken in den Augen einiger Mitgliedstaaten bis zu ernsthaften Sicherheitsverstößen für andere reichen) 18 . Abbildung 4 stellt auf der Grundlage der neuen Vorschriften die Sicherheitsverfahren dar, die ab 2014 auf Luftfracht und Luftpost aus Drittländern anwendbar sind.

Die Frage, ob die Benennung von Drittländern, für die die ACC3-Zertifizierung nicht erforderlich ist, die Sicherheit von Luftfracht und Luftpost potentiell schädigen kann, war im Fragebogen für die Mitgliedstaaten enthalten. Mehrere Behörden waren der Ansicht, dass dies Lücken schaffen könnte. Ein Beispiel einer solchen Lücke wäre der Fall einer Sendung, die aus einem Land kommt und als HRCM eingestuft wird, und die in einem zweiten Land, in dem die ACC3-Benennung nicht erforderlich war, auf ein Flugzeug in die EU verladen wird. In diesem Fall gäbe es Bedenken, dass die auf diese Sendung anwendbaren Sicherheitsmaßnahmen die EU-Anforderungen für HRCM nicht erfüllen würden.

Die Sicherheit bei Luftfracht aus Drittstaaten

____________________________________________________________________________________________ Abbildung 4:

Beurteilung der europ. Risken und Gefahren

Sicherheitsverfahren für Luftfracht und Luftpost aus Flughäfen außerhalb der EU ab 2014

Befindet sich der Abflughafen in einem Land, in dem eine ACC3‐Zertifizierung nicht erforderlich ist?

Luftfracht unterliegt den örtlichen Sicherheitskontrollen

Nein

Befindet sich der Abflughafen in einem Land, in dem Luftfracht oder Luftpost als Gefahrengüter klassifiziert werden?

Nein

Luftfracht unterliegt den Sicherheitskontrollen des Luftfahrt‐ unternehmens (mit ACC3 Zertifizierung)

Luftfracht unterliegt zusätzlichen Sicherheitskontrollen

Luftfracht oder Luftpost gehen über Verfahren für die Sicherheit der Lieferkette (SCS)

Luftfracht oder Luftpost wird geprüft

Luftfracht darf an Bord des Flugzeugs genommen werden

Die dritte und letzte Säule der EU-Strategie zur Sicherung von Luftfracht und Luftpost aus Drittländern scheint weniger maßgebend zu sein. Sie wird jedoch von vielen Experten als das Rückgrat für effektive und effiziente Luftfrachtsicherheit in Drittländern betrachtet, da sie eng mit der neuen ‚europäischen Risiko- und Gefahrenabschätzung‘ (zweite Säule) verknüpft ist. Eine effektive Risikobewertung ist notwendigerweise vom Zugang zu detaillierten Informationen über die Bedrohungen und Sicherheitspraktiken in den Ländern abhängig und die Zweckmäßigkeit der Listen zu Ausnahmen/hohen Risiken hängt vollständig von sowohl der Qualität der Informationen ab, die zu ihrer Erstellung herangezogen wurden, als auch von der Kapazität, diese Listen umfassend zu gestalten (besonders die Liste mit den Ausnahmen sollte so viele Länder wie möglich aufzählen, um die Kosten der Einhaltung zu senken). Es gibt drei Hauptbereiche internationaler Zusammenarbeit, die für diese Arbeit relevant sind: Zusammenarbeit der EU mit internationalen Organisationen, insbesondere der ICAO; EU-Abkommen mit Drittländern über internationale Luftfahrt und Initiativen zum Aufbau von Kapazitäten. Die EK erkennt an, dass die ICAO eine besonders maßgebliche Rolle spielt, da sie den Auftrag und die Struktur hat, eine globale Reaktion auf Risiken und Bedrohungen der

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_____________________________________________________________________________ Luftfahrtsicherheit zu organisieren. Normalerweise baut die Arbeit der ICAO auf den Initiativen auf, die durch einflussreichere Länder wie zum Beispiel die Vereinigten Staaten und die EU (Mitgliedstaaten) vorgelegt werden. Viele Interessenträger argumentieren jedoch, dass die Arbeitsweise der ICAO der Organisation nicht gestattet, zeitnah auf neue Bedrohungen und Risiken zu reagieren. Darüber hinaus wurde die EU dazu verpflichtet, die Transparenz der ICAO-Sicherheitsprüfungen zu erhöhen, da die Ergebnisse dieser Prüfungen und Inspektionen nicht vollständig zwischen den Ländern ausgetauscht werden. Im zweiten Semester des Jahres 2012 wird die ICAO eine wichtige, hochrangige Konferenz zur Luftfahrtsicherheit organisieren, die eine Gelegenheit bieten könnte, bei einer Reihe von Problemen zur Luftfracht- und Luftpostsicherheit voranzukommen. Der zweite wichtige Bereich für internationale Zusammenarbeit könnten bilaterale Luftverkehrsabkommen sein, die zwischen der EU und Drittländern abgeschlossen werden 19 . Diese Abkommen regeln die Rechte zur Durchführung des internationalen Luftverkehrs durch die Fluggesellschaften jeder Partei, beziehen sich jedoch auch auf Angelegenheiten wie beispielsweise Sicherheit und Umweltschutz. Daher könnten sie der EU Möglichkeiten bieten, auf verstärkte Sicherheitskontrollen in Drittländern zu drängen und den Informationsaustausch zu Sicherheitsfragen innerhalb dieser Länder zu fördern. Der dritte Tätigkeitsbereich sind Initiativen zum Aufbau von Kapazitäten. Sowohl die Kommission als auch mehrere Mitgliedstaaten haben Programme zum Aufbau von Kapazitäten mit dem Ziel, die Fähigkeiten von Verwaltern in Drittländern zur Arbeit an einer Reihe von Luftfahrtangelegenheiten zu verbessern, von Schulung und Regulierungskonvergenz bis hin zu Sicherheit. Diese Programme bieten der Kommission und den Mitgliedstaaten eine hervorragende Basis, um: ihre Beziehungen zu den Behörden in Drittländern zu verbessern, auf detaillierte Informationen über deren Sicherheitsverfahren zuzugreifen und für mehr Enthusiasmus bei der Zusammenarbeit mit der EU zur Stärkung der Sicherheitsverfahren zu sorgen. Die Kommission hat zum Ziel, die EU-Koordination zu diesem Thema zu verbessern und im Einvernehmen mit begünstigten Ländern ein Luftfahrtsicherheits-Partnerschaftsprogramm einzuführen. Die Notwendigkeit zur besseren Koordination der Programme zum Aufbau von Kapazitäten auf EU-Ebene wird weithin anerkannt und es gibt auch Forderungen nach weiterer Koordination auf ICAOEbene (die in der kommenden hochrangigen Konferenz der ICAO zur Luftfahrtsicherheit erläutert werden könnten). Die für diese Studie durchgeführte Recherche warf einige Fragen zu Luftfracht- und Luftpostsicherheitsverfahren in Drittländern auf. Die vor Kurzem verabschiedete Durchführungsverordnung Nr. 859/2011 der Kommission schürt eine hitzige Debatte darüber, welche Bedrohungen und Risiken es gibt und wie sie in Europa und über Europa hinaus zu bewältigen sind. Zwischen Beschwerden, dass die Industrie zu dieser Vorschrift nicht angemessen um Rat gefragt wurde, besteht die unmittelbare Schlussfolgerung bisher darin, dass es noch immer eine große Unsicherheit darüber gibt, wie sie umgesetzt werden wird, zu welchen Kosten (und wer diese zu tragen hat) und mit welchen Sicherheitsverbesserungen. Außerdem zeichnet sich ein Konsens ab, dass die aktuelle ICAO-Methode unzureichend ist, um für das erforderliche Sicherheitsniveau zu sorgen, insbesondere für Staaten, die sich terroristischen Handlungen ausgesetzt sehen (darunter einige EU-Mitgliedstaaten). Es ist anzumerken, dass unter Experten weitreichend 19

Die EU verhandelt und beschließt: (1) ‚Horizontale Vereinbarungen‘, um bereits durch Mitgliedstaaten abgeschlossene Luftverkehrsabkommen an das Gemeinschaftsrecht anzupassen; (2) Umfassende Abkommen, um offene Luftverkehrsräume mit großen internationalen Partnern einzurichten und (3) zur Festlegung eines gemeinsamen Luftverkehrsraums mit Nachbarländern. Seit Inkrafttreten des Vertrags von Lissabon können diese Abkommen nur durch den Rat mit Zustimmung des Europäischen Parlaments unterzeichnet werden. (Artikel 218 AEUV).

Die Sicherheit bei Luftfracht aus Drittstaaten

____________________________________________________________________________________________ wahrgenommen wird, dass das Aufkommen mehrerer regionaler und nationaler Sicherheitsinitiativen, meist als Reaktion auf Vorfälle oder die zuletzt bekannte Bedrohung, keine nachhaltige Methode zur langfristigen Gewährleistung der Luftfahrtsicherheit bietet. Schließlich scheint es den derzeitigen Rahmenbedingungen für internationale Zusammenarbeit an Koordination auf europäischer Ebene zu fehlen; außerdem distanzieren sie sich von Risiko- und Bedrohungsanalysen. Textkasten 4:

Diskussionspunkte - Sicherheitsverfahren in Drittländern

Q.9. Während die meisten Interessenträger sich sehr offen über die Vorzüge einer globalen Methode zur Gewährleistung der Luftfrachtsicherheit durch die ICAO äußern, gibt es auch Anzeichen dafür, dass viele der Ansicht sind, die ICAO könne nicht angemessen auf die potentiellen Risiken und Bedrohungen reagieren, denen sich die internationale Luftfahrt gegenüber sieht. Ist es möglich, dass die ICAO für einen für alle Parteien annehmbaren Sicherheitsrahmen sorgen kann? Q.10. Die EU hat vor Kurzem ihre Sicherheitsvorschriften für Flüge aus Drittländern mit einem Zielflughafen in der EU verstärkt. Es kommen jedoch Fragen über die Auswirkungen auf, die diese Maßnahmen im Hinblick auf verbesserte Sicherheit und Kosten haben werden. Werden die vor Kurzem angenommenen Bestimmungen zur ACC3-Zertifizierung die Sicherheit von Fracht aus Drittländern wesentlich erhöhen? Ist die unabhängige Bestätigung ein grundlegender Schritt bei der Sicherung von Luftfracht und Luftpost aus Drittländern? Worin werden die Auswirkungen dieses Rahmens auf den Sektor bestehen? Q.11. Diese Studie ergibt, dass die EU verschiedene Instrumente hat, die zur Erhöhung der Luftfracht- und Luftpostsicherheit durch verstärkte Kooperation mit Drittländern beitragen könnten. Gibt es eine echte europäische Strategie zur Verbesserung der Luftfrachtund Luftpostsicherheit durch bilaterale Luftverkehrsabkommen und/oder Programme zum Aufbau von Kapazitäten? Können diese Instrumente auf die Erhöhung der EU-Kapazität zur Sicherung ankommender Luftfracht und Luftpost gerichtet werden?

Fachabteilung B: Struktur- und Kohäsionspolitik

_____________________________________________________________________________

Die Sicherheit bei Luftfracht aus Drittstaaten

____________________________________________________________________________________________

HAUPTBEDENKEN BEZÜGLICH DES EUROPÄISCHEN SICHERHEITSRAHMENS FÜR DEN BEREICH LUFTFRACHT UND LUFTPOST

Dieses Kapitel behandelt die in Kapitel 2 aufgeworfenen Fragen mit Blick auf die Klärung ihrer Relevanz und die Aufstellung des Grundprinzips für Vorschläge für einen verbesserten Luftfracht- und Luftpost-Sicherheitsrahmen in der EU. Es ist in drei Abschnitte unterteilt: Der erste konzentriert sich auf Probleme in Verbindung mit dem gesetzgeberischen und institutionellen Rahmen. In Abschnitt 2 werden Probleme in Bezug auf die praktische Umsetzung der Gesetzgebung angesprochen und in Abschnitt 3 werden horizontale Aspekte erörtert, d. h. Querschnittsprobleme und Mängel im gegenwärtigen Luftfracht- und Luftpost-Sicherheitssystem.

3.1.

Bedenken über den rechtlichen Rahmen

Die Studie hat eine ganze Reihe von Fragen aufgeworfen, die sich auf den gesetzgeberischen Rahmen und den institutionellen Rahmen der Luftfracht- und Luftpostsicherheit beziehen. Textkasten 5 unten fasst die in Kapital 2 ermittelten Schlüsselfragen zusammen. Textkasten 5:

Diskussionspunkte - Der Rechtsrahmen

Q.1. Die zuständigen Behörden für Luftfahrtsicherheit in Mitgliedstaaten spielen bei der Gestaltung der EU-Gesetzgebung und ihrer Durchsetzung eine entscheidende Rolle. Haben sie die notwendige Kapazität, diese Aufgaben effektiv und harmonisiert zu erfüllen? Q.2. Es gibt ICAO-Staaten, die Frachtsicherheitsprogramme haben / haben werden, die außerhalb ihrer Gebiete, d. h. auf Drittländer, anwendbar sind. Dies scheint ein Zeichen dafür zu sein, dass die ICAO keinen Regulierungsrahmen festlegen kann, der von all ihren Vertragsstaaten akzeptiert wird. Wie kann dieses Problem beseitigt oder gemildert werden? Q.4. Angesichts der Vielzahl von Regulierungsbehörden und normgebenden Stellen im Bereich Luftfracht- und Luftpostsicherheit sind einige Teile der Lieferkette durch verschiedene regulatorische Rahmenbedingungen abgedeckt. Woraus bestehen die Folgen dieser Situation und wie können diese Bestimmungen ordnungsgemäß koordiniert und harmonisiert werden? Q.5.Die Luftfahrtsicherheit scheint stark durch Paradigmen beeinflusst zu sein, die einen größeren Schwerpunkt auf externe Bedrohungen und Sicherung von Passagiertransport nahe legen. Müssen die europäische Gesetzgebung und die Sicherheitsverfahren neu abgeglichen werden, um den potentiellen Einfluss dieser Ansichten zu minimieren? Q.9. Während die meisten Interessenträger sich sehr offen über die Vorzüge einer globalen Methode zur Gewährleistung der Luftfrachtsicherheit durch die ICAO äußern, gibt es auch Anzeichen dafür, dass viele der Ansicht sind, die ICAO könne nicht angemessen auf die potentiellen Risiken und Bedrohungen reagieren, denen sich die internationale Luftfahrt gegenüber sieht. Ist es möglich, dass die ICAO für einen für alle Parteien annehmbaren Sicherheitsrahmen sorgen kann? Q.11.Diese Studie ergibt, dass die EU verschiedene Instrumente hat, die zur Erhöhung der Luftfracht- und Luftpostsicherheit durch verstärkte Kooperation mit Drittländern beitragen könnten. Gibt es eine echte europäische Strategie zur Verbesserung der Luftfracht- und Luftpostsicherheit durch bilaterale Luftverkehrsabkommen und/oder Programme zum Aufbau von Kapazitäten? Können diese Instrumente auf die Erhöhung der EU-Kapazität zur Sicherung ankommender Luftfracht und Luftpost gerichtet werden?

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_____________________________________________________________________________ Die obigen Fragen und die Probleme in Verbindung mit dem Regulierungsrahmen zur Luftfracht- und Lustpostsicherheit können in drei Hauptbedenken aufgegliedert werden: (1) ob die zuständigen Behörden in den Mitgliedstaaten die erforderliche Kapazität und Motivation haben, ihre Rolle im aktuellen Regulierungsrahmen zu spielen; (2) wie die Arbeit der ICAO gestaltet werden kann, um zu gewährleisten, dass sie die Erwartungen aller Vertragsstaaten erfüllt und ermöglicht, Doppelregulierungen durch verschiedene Länder und entlang der Lieferkette zu eliminieren; und (3) ob der allgemeine Luftfahrtsicherheitsrahmen durch Paradigmen beeinflusst wird, die seine Wirksamkeit und Effizienz beeinträchtigen könnten. Die folgenden Abschnitte werden jedes dieser Themen ansprechen, beginnend mit den Einstellungen und Paradigmen zur Lufttransportsicherheit, gefolgt von den Rollen der ICAO und schließlich der zuständigen Behörden in den Mitgliedstaaten.

3.1.1.

Ausrichtung auf Passagierbeförderung und ‚externe Bedrohungen‘

Die Luftverkehrssicherheit ist generell auf die Bewältigung externer Bedrohungen und den Schutz der Passagierbeförderung vor illegalen Einflüssen ausgerichtet. Diese Paradigmen sind weitgehend durch vergangene Vorfälle gerechtfertigt und eine Risikobewertung würde diese Priorisierung wahrscheinlich nahelegen. Es ist jedoch erwähnenswert, dass es sich dabei um eher informelle Paradigmen handelt, die nicht das Ergebnis einer gründlichen Risikobewertung sind und daher potentiell ein Sicherheitsrisiko darstellen können. Die vorgenommene Überprüfung legt nahe, dass die meisten Beauftragten entlang der Lieferkette den Verfahren zur Kontrolle von Sendungen viel mehr Aufmerksamkeit als der Einstellung, Auswahl und Schulung von Personal schenken, das diese Kontrollen durchführen wird. Dies ist besonders für den SCS-Weg relevant, da sich die Anzahl von Personen mit potenziellem Zugriff auf die Sendung erheblich erhöht, wenn sich die Sicherheitskontrollen dem Versender annähern. Die Interviews deuten an, dass dieser Aspekt derzeit nicht im gesamten Sektor berücksichtigt wird, da die meisten Beauftragten normalerweise nicht auf Einstellung und Auswahl von Personal als maßgebliche Tätigkeiten für Sicherheitsmaßnahmen hinwiesen und es wurde kein sorgfältiges System zur Meldung der Identitäten aller Personen entlang der Lieferkette gefunden. Dies steht mit der in anderen Ländern eingesetzten Methode im Widerspruch. Bart (2011) bemerkt beispielsweise, dass sich ein Schlüsselelement des amerikanischen Programms für bekannte Versender darauf verlässt, dass die TSA die Namen aller Arbeiter mit Zugriff auf die Luftfracht mit den „Terrorist Watch Lists“ der Regierung vergleicht. M1. Es müssen Maßnahmen zur ausgewogenen Berücksichtigung von internen und externen Bedrohungen ergriffen werden, zumindest in Bezug auf die folgenden drei Aspekte: Beratung bezüglich der Einstellung, Auswahl und Schulung von Personal; Umsetzung der Einführung von Verfahren; und verbesserte Berichterstattung an zuständige Behörden. Ein zweites Paradigma, das die Luftfracht- und Luftpostsicherheitsmaßnahmen möglicherweise beeinflusst, ist die Ausrichtung auf die Sicherung des Passagiertransports. Noch einmal, die Erfahrung zeigt, dass die meisten Versuche, die Luftfahrtsicherheit ernsthaft zu gefährden, auf der „Passagierseite“ unternommen wurden. Wie jedoch die Vorfälle vom Oktober 2010 nahelegen, sollte nicht davon ausgegangen werden, dass dies immer so sein wird.

Die Sicherheit bei Luftfracht aus Drittstaaten

____________________________________________________________________________________________ Demzufolge sollten die der Luftfracht und Luftpost auferlegten Sicherheitsmaßnahmen mindestens auf strategischer Ebene und im gesetzgeberischen Rahmen denjenigen entsprechen, die dem Passagiertransport auferlegt werden. Variationen wären möglich, zum Beispiel wenn eine zukünftige Risikobewertung einen größeren Schwerpunkt auf Passagiere anregen würde, jedoch sollten bei der Festlegung der Grundstandards sowohl Fracht/Post als auch Passagieren ein angemessener Rahmen gegeben werden. Darüber hinaus, während die Diskussionen über die Erstellung von Profilen der Passagiere aufgrund von Bedenken hinsichtlich des Schutzes der Privatsphäre nachgelassen haben, scheint es das Potenzial zu geben, diese Techniken auf Fracht oder Post anzuwenden, wobei der aktuelle Informationsaustausch über Sendungen entlang der Lieferkette verbessert und möglicherweise eine effektive Risikobewertungsmethodik gefördert wird. M2. Die gegenwärtigen europäischen Rechtsvorschriften müssen geändert werden, um die Sicherheitsverfahren, die in den Bereichen Luftfracht und Luftpost anwendbar sind, mit den Verfahren, die beim Personenverkehr angewandt werden, abzustimmen. Änderungen müssen die Bestimmung von “Sicherheitskontrollen”, die in den Bereichen Luftfracht und Luftpost anwendbar sind, detaillierte Bestimmungen für Kontrollen und Spezifikationen für nationale Qualitätskontrollprogramme im Bereich Sicherheit der Zivilluftfahrt umfassen. M3. Es sind Maßnahmen zur Verbesserung des gegenwärtigen Informationsaustauschs in Bezug auf Lieferungen entlang der Lieferkatte zu ermitteln, welche neue Möglichkeiten zur Erstellung eines Risikoprofils in den Bereichen Luftfracht und Luftpost eröffnen.

3.1.2.

Die Rolle der ICAO und die starke Zunahme von Standards und Vorschriften

In Kapitel 2 wurden Fragen hinsichtlich des Auftauchens verschiedener Standards und gesetzlicher Verpflichtungen im Luftfracht- und Luftpostsektor als Reaktion auf die Vorfälle vom Oktober 2010 und zur Kapazität der ICAO zur Einrichtung und Durchsetzung eines globalen und für alle Parteien zufriedenstellenden Sicherheitsrahmens aufgeworfen. Darüber hinaus gab es Bedenken über den neu angenommen EU-Rahmen zur Sicherung von Luftfracht und Luftpost aus Drittländern und in welchem Verhältnis er zu den internationalen Vorschriften steht. ICAO hat die Rolle und institutionelle Befugnis, einen allgemeinen globalen Sicherheitsrahmen für den Luftverkehr und die Mechanismen zur Bewertung seiner Umsetzung festzulegen. Jedoch waren die meisten der Befragten abgeneigt, zu berücksichtigen, dass er die Anforderungen im Bereich Luftverkehrssicherheit auf eine Weise bewältigen könnte, die in naher Zukunft alle Vertragsstaaten zufrieden stellt. Die meisten verwiesen auf drei Gründe: 

Der lange Entscheidungsprozess der ICAO und deren Unfähigkeit, auf neue Bedrohungen und Risiken schnell zu reagieren;



Die Schwierigkeit, die Erwartungen von Ländern mit unterschiedlichen Bedürfnissen und Mitteln zur Luftverkehrssicherheit aufeinander abzustimmen, zum Beispiel denen mit hoher Kapazität zur Investition im Gegensatz zu denen mit begrenzten Mitteln und denen, die sich vielen Bedrohungen ausgesetzt sehen im Gegensatz zu denen, die sich einem geringen Risiko ausgesetzt sehen; und

Fachabteilung B: Struktur- und Kohäsionspolitik

_____________________________________________________________________________ 

Die Unmöglichkeit für die ICAO, die Einhaltung ihrer SARP durchzusetzen und ihre unzureichende Kapazität zur Förderung eines effektiven Informationsaustauschs zwischen ihren Vertragsstaaten.

Die Folgen dieser Situation sind erheblich und können wie folgt zusammengefasst werden: 

Länder mit strengeren Sicherheitsstandards, die der Ansicht sind, dass sie stärker gefährdet sind, richten selbst außerhalb ihrer Gebiete einen unabhängigen Sicherheitsrahmen ein und setzen ihn durch;



Das Aufkommen nationaler Konzepte für die Luftfrachtsicherheit schaffen zusätzliche Hindernisse für das Erzielen eines Konsens über gemeinsame Sicherheitsstandards innerhalb der ICAO, womit ein bereits langwieriger Entscheidungsprozess noch weiter verlangsamt wird;



Es gibt eine fehlende Bereitschaft zum Austausch von Informationen über Sicherheitsverfahren zwischen den Ländern, während Befürchtungen über einseitige Maßnahmen aufkommen; und



die Koexistenz mehrerer Regulierungssysteme für Luftfracht- und Luftpostsicherheit erhöht die Kosten ihrer Einhaltung für Luftfahrtunternehmen und untergräbt das Potential für kostengünstige Sicherheitskontrollen.

Den meisten Interessenträgern ist bewusst, dass diese Situation alles andere als wünschenswert ist, doch die Ermittlung eines Weges zur Änderung des gegenwärtigen Standes ist nicht einfach. Die vor Kurzem verabschiedete EU-Verordnung zur Sicherung von Fracht und Post in Drittländern könnte eine Möglichkeit sein, die Diskussion voranzubringen. Andererseits argumentieren einige, dass die Maßnahme der EU einen Rückschritt von einer globalen Lösung darstellt, in Anbetracht der Tatsache, dass sie dem US-System einen weiteren internationalen Ansatz außerhalb des Aufgabenbereichs der ICAO hinzufügt. Die Kommission ist jedoch anderer Ansicht und argumentiert, dass die vor Kurzem verabschiedete Verordnung 859/2011 ein Schritt in Richtung weiterer internationale Zusammenarbeit im Bereich Luftfracht- und Luftpostsicherheit ist, da: sie erstens die von der ICAO vorgeschlagene allgemeine Struktur beibehält, womit sowohl der SCS-Weg als auch die Kontrollwege anerkannt werden, und sie zweitens einen Anreiz für alle Länder schafft, ihre Sicherheitsverfahren aufzurüsten, um in die Liste der Länder aufgenommen zu werden, für die eine ACC3-Zertifizierung nicht erforderlich ist und die einen weniger schwierigen Transport von Fracht und Post in die EU genießen. Es ist klar, dass bestimmte Aspekte der Verordnung noch weiter ausgearbeitet werden müssen, wenn sie ein Standard zur Verbesserung der Zusammenarbeit auf globaler Ebene werden soll. Erstens ist der Prozess der Erstellung der Liste der von ACC3 befreiten Länder nicht transparent, was ihre Fähigkeit untergraben könnte, Länder zur Aufrüstung ihrer Sicherheitsniveaus zu motivieren. Zweitens sind nur wenige Informationen über die Wechselbeziehung zwischen den Kriterien zum Erhalt der ACC3-Zertifizierung und den SARP der ICAO verfügbar. Diese beiden Elemente beschränken jedoch das Potenzial für die europäische Verordnung, den Grundstein für ein ganzheitlicheres globales Sicherheitskonzept zu legen. Darüber hinaus scheint es innerhalb der EU einen Mangel an Konsistenz über das weitere Vorgehen zu geben. Die meisten zuständigen Behörden, die auf den Fragebogen dieser Studie geantwortet haben, glauben nicht, dass der neue Rahmen die Sicherheitsbedingungen bis auf ein Niveau verbessern wird, auf dem keine zusätzlichen Maßnahmen erforderlich sind, und erwarten eher negative Auswirkungen auf ihre diplomatischen Beziehungen mit den betroffenen Drittländern. Darüber hinaus scheint

Die Sicherheit bei Luftfracht aus Drittstaaten

____________________________________________________________________________________________ es keine Verbindung zwischen der ACC3-Zertifizierung und ihren dazugehörigen Listen von Drittländern und europäischen Verfahren zur Verhandlung internationaler Luftverkehrsabkommen und zur Koordination von Tätigkeiten zum Aufbau von Kapazitäten zu geben. Im Hinblick auf industriegeführte Standards, die auch auf globaler Ebene gelten und die ICAO- und nationalen Standards ergänzen, reflektiert das Bestehen von Unterschieden zwischen Unternehmen die verschiedenen Ansichten über die Qualität von Sicherheitskontrollen in verschiedenen Ländern, Flughäfen und durch verschiedene reglementierte Beauftragte. Das Auftreten derartiger Situationen, selbst innerhalb der EU, ist ein Zeichen dafür, dass es noch immer einen Bedarf zur Harmonisierung von Sicherheitskontrollen gibt - was der Schwerpunkt des nächsten Abschnitts sein wird. Fortgeschrittene industriegeführte Standards, die noch nicht vollständig im gesetzgeberischen Rahmen wiedergegeben sind, könnten Einsichten in bewährte Verfahren und dazu bieten, wie Sicherheitskontrollen auf die kostengünstigste Weise verbessert werden können. Bevor man zusammenfasst, welche Maßnahmen zur Förderung der politischen Kohärenz ergriffen werden könnten, muss man zugeben, dass der Prozess nicht so einfach ist, wie es zunächst den Anschein hat. Die Erstellung der Listen „Ausnahme“ und „hohes Risiko“ im Rahmen der Verordnung 859/2011 ist das Ergebnis einer Bewertung der Bedingungen, unter denen Luftfracht- und Luftpostsicherheitsverfahren umgesetzt werden, plus einer Bedrohungs- und Risikoanalyse durch Geheimdienste. Während der erste Aspekt transparenter gestaltet und auf globaler Ebene koordiniert werden kann, ist es naturgemäß unmöglich, die Einsichten eines Geheimdienstes transparent und erklärlich zu machen. In diesem Bereich vorgeschlagene Maßnahmen müssen diese Einschränkung und die Tatsache berücksichtigen, dass die Erhöhung der Rechenschaftspflicht auf der einen Seite die andere Seite gefährden könnte. M4. Das Potential für die kürzlich verabschiedete EU-Verordnung 859/2011 zur Entwicklung einer verstärkten globalen Agenda für Luftfracht- und Luftpostsicherheit muss vollständig ermittelt werden. Zu diesem Zweck sollten die folgenden Tätigkeiten berücksichtigt werden: a) Verbindung der Ausnahmen von der ACC3-Zertifizierung mit der Einhaltung der ICAORichtlinien und -Empfehlungen sowie Erhöhung der Transparenz innerhalb des Prozesses; b) Definition des Rahmens für eine unabhängige Bewertung, möglicherweise unter Beteiligung von Behörden, Prüfern und Inspektoren von Drittstaaten; c) Herstellung von Verbindungen zwischen dem Verfahren für die ACC3-Zertifizierung und der Liste der Ausnahmen sowie den Verhandlungen bezüglich bilateraler Luftverkehrsabkommen mit Drittstaaten; d) Definition von Prioritäten für Programme zum Kapazitätsaufbau nach Maßgabe der Wahrscheinlichkeit für die Höherstufung des Status eines Landes innerhalb der Listen „Ausnahme“ und „hohes Risiko“.

Fachabteilung B: Struktur- und Kohäsionspolitik

_____________________________________________________________________________ 3.1.3.

Die Kapazität der zuständigen Behörden in den Mitgliedstaaten

Die für Luftverkehrssicherheit in den Mitgliedstaaten zuständigen Behörden spielen im Bereich Luftfracht- und Luftpostsicherheit eine sehr wichtige Rolle. Sie nehmen häufig an entsprechenden Arbeitsgruppen des Rates und am Ausschussverfahren 20 teil – was ihnen eine wichtige Rolle als Gesetzgeber zuweist – und sie fungieren außerdem als die „technischen Experten“, die für die Anwendung und Durchsetzung der Luftfracht- und Luftpostvorschriften verantwortlich sind. Diese Struktur ist in mehreren europäischen Politikbereichen üblich. Jedoch gibt es im speziellen Fall der Luftverkehrssicherheit Anzeichen dafür, dass der derzeitige Rahmen nicht optimal funktioniert, insbesondere, da es Beschwerden über mangelnde Harmonisierung auf europäischer Ebene gibt. Bevor man sich eingehend mit potentiellen Maßnahmen zur Bewältigung dieses Problems befasst, sollte man sich die möglichen Gründe für diese fehlende Harmonisierung überlegen. Das EU-Recht legt allgemeine Bestimmungen zur Regelung der Luftfracht- und Luftpostsicherheit fest, die die zuständigen Behörden in den Mitgliedstaaten zur Erstellung landesspezifischer Luftverkehrssicherheitsprogramme heranziehen. Die Kommission hat die Befugnis, die Arbeit der Mitgliedstaaten zu beaufsichtigen, insbesondere durch die Organisation von Prüfungen und Inspektionen. Es gibt jedoch Unterschiede zwischen den Mitgliedstaaten (und deren zuständigen Behörden), die sowohl die verschiedenen Dimensionen des Luftverkehrsmarktes als auch die abweichenden Wahrnehmungen der Sicherheitsrisiken in der Zivilluftfahrt reflektieren. Während einige Mitgliedstaaten die Kapazität haben, proaktiv ein Sicherheitsprogramm für den Bereich Luftfracht und Luftpost mit den europäischen Vorschriften als Ausgangspunkt einzurichten, schränken andere zuständige Behörden ihre Rolle ein, um die Einhaltung der gemäß der europäischen Gesetzgebung festgelegten Mindestverpflichtungen sicherzustellen. Daher, während einige Länder den verschiedenen Parteien, die an Luftfracht- und Luftpostsicherheit beteiligt sind, detaillierte, auf ihre speziellen Umstände abgestimmte Informationen zur Verfügung stellen, nehmen andere Mitgliedstaaten einfach die EU-Gesetzgebung als ihr nationales Programm und hinterlassen dabei beträchtliche Informationslücken. Dies führt zu allgemeinen Beschwerden, dass einige zuständige Behörden nicht genügend Informationen zur Verfügung stellen oder sich nicht eingehend mit der Industrie beschäftigen, oder dass die Kriterien für bestimmte Verfahren oder Zertifizierungsprozesse innerhalb der Mitgliedstaaten nicht einheitlich sind. Außerdem, da das EU-Recht nicht genau ausführt, wie die ganzen Sicherheitsprogramme für den Bereich Luftfracht und Luftpost umzusetzen sind, erlassen bestimmte Mitgliedstaaten Vorschriften, die den Markt stören können. Zum Beispiel ist die Anzahl zulässiger Kontrollmethoden in manchen Mitgliedstaaten stärker eingeschränkt als in anderen, und in einigen Fällen ist sogar die Reihenfolge, in der sie angewendet werden müssen, strenger vorgeschrieben als unter den auf EU-Ebene festgelegten Grundstandards. Obwohl dieser Ansatz den Mitgliedstaaten grundsätzlich ermöglichen sollte, ihre Verfahren auf tatsächliche Risiken und lokale Umstände anzupassen, kann er negative Folgen haben, insbesondere im Hinblick auf die Festlegung gleicher Wettbewerbsbedingungen für verschiedene Beteiligte in den Luftfracht-Lieferketten in der gesamten EU und die Förderung guter Bedingungen für die Marktaufnahme und die Forschung und Entwicklung von Sicherheitseinrichtungen.

Die Kommission ist häufig dazu ermächtigt, EU-Recht mit der Hilfe von Ausschüssen umzusetzen, die aus Vertretern der Mitgliedstaaten bestehen.

Die Sicherheit bei Luftfracht aus Drittstaaten

____________________________________________________________________________________________ Da alles andere gleich ist, wäre es wünschenswert, wenn gleiche Wettbewerbsbedingungen für Europa geschaffen werden könnten, dies stellte sich jedoch nicht als eine wichtige Priorität für die Interessenträger heraus. Der zusätzliche Regulierungsaufwand in einigen Mitgliedstaaten kommt schließlich in erster Linie durch die verständlicherweise hohe Priorität, die die Regierung dem Risiko von Sicherheitsbedrohungen und Terroranschlägen zuschreibt. Zweitens ist nicht klar, in welchem Ausmaß verschiedene Teilnehmer an der Luftfracht-Lieferkette der EU mit anderen außerhalb ihrer geografischen Nähe auf bedeutsame Weise im Wettbewerb stehen. Wenn Fracht aus London oder Mailand transportiert werden muss, so sind es nur Unternehmen mit Sitz in London bzw. Mailand, die miteinander konkurrieren werden. Eine wichtige Ausnahme stellt dennoch der Transport von Fracht dar, für den ein Wettbewerb zwischen Unternehmen in verschiedenen Teilen der EU besteht. Drittens, obwohl der Unternehmen in einigen Mitgliedstaaten zusätzlich auferlegte Regulierungsaufwand bedeuten könnte, dass sie nicht unter gleichen Wettbewerbsbedingungen wie Konkurrenten in anderen Teilen Europas arbeiten, kann dieser zusätzliche Aufwand den Zugang zu ausländischen Märkten mit höheren Sicherheitsstandards (besonders die Vereinigten Staaten) vereinfachen. Das Problem der technischen Harmonisierung von Ausrüstung wird als relevanter betrachtet. Anbieter von Ausrüstungen für die Luftsicherheit sind bereits besorgt über das hohe Maß an Unsicherheit, dem ihr Geschäft ausgesetzt ist, angesichts der Notwendigkeit, Technologien fortwährend auf die letzte Bedrohung anzupassen. Regulatorische Abweichungen zwischen den EU-Mitgliedstaaten ergänzen diese Unsicherheit und schränken die Fähigkeit der Anbieter ein, ihre Möglichkeiten am EU-Binnenmarkt voll auszunutzen. Zum Beispiel nehmen einige Mitgliedstaaten Berichten zufolge bestimmte Kontrollmethoden mit geringeren Investitions- und Betriebskosten gerne an, die andere Mitgliedstaaten für unzureichend halten. Obwohl dies (wie oben beschrieben) den Wettbewerb zwischen Unternehmen entlang der Lieferkette möglicherweise nicht wesentlich beeinträchtigt, nimmt es dennoch Einfluss auf die Arbeit der Gerätehersteller, die ihre Angebote am Markt auf diese Unterschiede abstimmen müssen (d. h. ein Produkt, das in einem Mitgliedstaat eine wettbewerbsfähige Lösung ist, ist dies möglicherweise nicht in einem anderen).

Fachabteilung B: Struktur- und Kohäsionspolitik

_____________________________________________________________________________ 3.2.

Umsetzung von Sicherheitsverfahren

Informationen über die praktische Umsetzung von Sicherheitsverfahren waren schwieriger zu erhalten, was sowohl an mangelnder Kapazität zur Durchführung groß angelegter Bewertungen und Interviews in den Mitgliedstaaten als auch an der Tatsache lag, dass die meisten der „Einzelheiten“ von Sicherheitsverfahren Verschlusssache sind (und auf die sich beteiligte Parteien während Interviews normalerweise eher nicht beziehen). Dennoch warf diese Recherche wichtige Fragen zur Diskussion auf, an die in Textkasten 6 unten erinnert wird. Textkasten 6:

Diskussionspunkte – Umsetzung von Sicherheitsverfahren

Q.7. Die Verlagerung der Akkreditierung bekannter Versender von reglementierten Beauftragten zu den zuständigen Behörden der Mitgliedstaaten soll die Probleme angehen, die aus diesen potentiellen Interessenkonflikten entstehen. Werden die zuständigen Behörden überhaupt die Kapazität haben, die Programme für bekannte Versender erfolgreich umzusetzen? Wird die Übergangsphase ordnungsgemäß abgewickelt? Wie wird die Rolle der Spediteure im zukünftigen Luftfracht- und Luftpost-Sicherheitssystem aussehen? Q.8. Es gibt offenbar innerhalb des Sektors eine weit verbreitete Ansicht, dass technologiebasierte Kontrolle bei der Sicherung von Fracht und Post effektiver ist. Garantieren bestehende Technologien, dass Fracht und Post stets auf eine Art und Weise kontrolliert werden, die ausreichend gewährleistet, dass keine verbotenen Artikel in einer Sendung verborgen sind? Besteht die Notwendigkeit, Kontrollverfahren zu harmonisieren, insbesondere in Fällen, wo die Anwendung einer gegebenen Methode nicht beweiskräftig ist? Q.10. Die EU hat vor Kurzem ihre Sicherheitsvorschriften für Flüge aus Drittländern mit einem Zielflughafen in der EU verstärkt. Es kommen jedoch Fragen über die Auswirkungen auf, die diese Maßnahmen im Hinblick auf verbesserte Sicherheit und Kosten haben werden. Werden die vor Kurzem angenommenen Bestimmungen zur ACC3-Zertifizierung die Sicherheit von Fracht aus Drittländern wesentlich erhöhen? Ist die unabhängige Bestätigung ein grundlegender Schritt bei der Sicherung von Luftfracht und Luftpost aus Drittländern? Worin werden die Auswirkungen dieses Rahmens auf den Sektor bestehen? Da das Problem der erhöhten Harmonisierung bereits im vorherigen Abschnitt angesprochen wurde, wird sich diese Erörterung über die Umsetzung von Sicherheitsverfahren auf drei grundlegende Themen konzentrieren: (1) die erwarteten Auswirkungen der kürzlichen Änderungen am SCS-Weg, (2) ob es einen Trend gibt, sich übermäßig auf technologiebasierte Lösungen zu verlassen und die Grenzen dieser Kontrollmethoden, (3) die potenziellen Probleme und Nachteile des neu verabschiedeten EU-Rechtsrahmens zur Sicherung von Fracht, die von außerhalb der EU stammt.

3.2.1.

Umsetzung der Lieferkettensicherheit (SCS)

Wie in Abschnitt 2.2 beschrieben, besteht eine Änderung, die im europäischen Sicherheitsrahmen im Bereich Luftfracht und Luftpost gegenwärtig im Gange ist, darin, dass bekannte Versender direkt durch die zuständigen Behörden des Mitgliedstaates anstatt durch reglementierte Beauftragte akkreditiert werden. Von dieser Änderung wird erwartet, dass sie größere Auswirkungen hat, als die unmittelbare Analyse vermuten ließ, und ihre Auswirkungen werden mit Sicherheit nicht nur die Rolle des bekannten Versenders selbst betreffen.

Die Sicherheit bei Luftfracht aus Drittstaaten

____________________________________________________________________________________________ Nach dem gegenwärtigen System sind reglementierte Beauftragte (normalerweise Spediteure) für die Organisation der SCS zuständig. Als Instanzen, die die Lücke zwischen denjenigen schließen, die Fracht oder Post auf dem Luftweg transportieren müssen, und denjenigen, die die entsprechenden Transportdienste zur Verfügung stellen, haben Spediteure detaillierte Kenntnisse über den Hintergrund einer Sendung, von ihrem Ursprung bis zu ihrem Bestimmungsort. Da SCS eine Möglichkeit bietet, Luftfracht und Luftpost kostengünstig zu sichern, würden Spediteure ihre Kapazität zur Zertifizierung bekannter Versender (eine natürliche Erweiterung ihrer Dienstleistungen) normalerweise aktiv fördern, wenn sie an Versender mit erheblichem Bedarf im Bereich Lufttransport herantreten. Jedoch wurden in Anbetracht der engen Geschäftsbeziehungen zwischen Spediteuren und den Versendern, die sie zertifizieren würden, Bedenken über die tatsächliche Umsetzung strenger Sicherheitsverfahren laut. Sicherheitsverfahren könnten gelockert werden, womit die SCS eher ein auf Haftung basierendes System (bei dem der Versender die Haftung für seine Fracht übernehmen würde) als ein Verfahren für wirkliche Sicherheitskontrollen werden würde. Nach der Erkenntnis dieser potentiellen Probleme und in Anbetracht der Tatsache, dass es selbst innerhalb des Sektors einigen Akteuren zu widerstreben scheint, sich auf SCS zu verlassen, scheint die Stärkung dieses Systems ein willkommener Schritt zu sein. Jedoch müssen immer noch zwei Fragen zur praktischen Umsetzung des neuen Systems beantwortet werden: ob die zuständigen Behörden in der Lage sind, Spediteure in deren Rolle als Moderator der SCS-Kette zu ersetzen, und wie die Kenntnisse über den Hintergrund der Sendung, die die Spediteure besitzen, zur Verbesserung der Wirksamkeit der SCS eingesetzt werden können. Hinsichtlich der ersten Frage gibt es deutliche Hinweise darauf, dass die meisten Interessenträger befürchten, dass die zuständigen Behörden einen reibungslosen Ablauf der SCS nicht sicherstellen können. Aus der durchgeführten Recherche geht deutlich hervor, dass einige Mitgliedstaaten noch immer den Prozess für die Akkreditierung bekannter Versender vorbereiten, und die Interessenträger beschweren sich darüber, dass nur wenige Informationen mit Sicherheitsunternehmen ausgetauscht werden. Außerdem sind bekannte Versender im Allgemeinen keine Organisationen, die in den Bereich des Transportsektors fallen, und waren bisher nur wenig an Sicherheitsbestimmungen im Transportbereich beteiligt. Daher scheint es die Notwendigkeit eines proaktiveren Ansatzes der Mitgliedstaaten und der zuständigen Behörden bei der Schärfung des Bewusstseins der bekannten Versender über die regulatorischen Änderungen und darüber zu geben, wie sie die Zertifizierung als bekannter Versender erhalten und behalten können. Die zweite Frage, nämlich wie der Spediteur weiterhin Mehrwert schaffen kann, scheint bisher wenig diskutiert worden zu sein. Im SCS-System, das vor Verordnung Nr. 300/2008 in Kraft war (jetzt in der Übergangsphase), spielten die Spediteure eine wichtige Rolle, da sie die Versender akkreditieren, die Sicherheitskontrollen anwenden, diese Anwendung durchsetzen und Fracht während ihrer verschiedenen Transport- und Lagerungsphasen vor unbefugten Eingriffen schützen. Die Änderungen werden diese Situation dramatisch verändern, da die Rolle der Spediteure auf den Schutz der Fracht und Post beschränkt werden wird, die bereits Sicherheitskontrollen durchlaufen hat 21 . Obwohl dies nicht zu erheblichen Problemen führen sollte, trifft es aber auch zu, dass Spediteure die Parteien entlang der Lieferkette sind, die über den Hintergrund einer Sendung die meisten 21

Es muss angemerkt werden, dass reglementierte Beauftragte wie zum Beispiel Spediteure Sicherheitskontrollen anwenden oder Fracht und Post kontrollieren können. Dies schein jedoch nur in Ausnahmefällen vorzukommen, da normalerweise die Flugzeugabfertiger die Verantwortung dafür übernehmen.

Fachabteilung B: Struktur- und Kohäsionspolitik

_____________________________________________________________________________ Kenntnisse haben. Diese Kenntnisse sind wertvoll, insbesondere im Rahmen einer Verlagerung hin zu erhöhter risikobasierter Luftfracht- und Luftpostsicherheit, und Mechanismen zur Gewährleistung des Informationsaustausches entlang der Lieferkette ausgewertet werden sollten. M6: Vertiefung der Zusammenarbeit der Europäischen Kommission und der zuständigen Behörden der Mitgliedstaaten mit bekannten Versendern, um deren Zertifizierung durch öffentliche Behörden und die Einführung von SCS zu vereinfachen. Bei diesem Ansatz muss berücksichtigt werden, dass einige dieser Unternehmen nicht mit Transportsicherheitsverfahren vertraut sind und möglicherweise externe Unterstützung oder externen Aufbau von Kapazitäten benötigen. M7: Verbesserung des Austauschs von relevanten Informationen bezüglich der Sicherheit für jede Lieferung entlang der Lieferkette.

3.2.2.

Übermäßiges Vertrauen auf technologiebasierte Kontrollen und Kapazitätsengpässe

Die im Rahmen dieser Studie geführten Interviews zeigen einen deutlichen Trend, dass sich die an Luftfracht- und Luftpostsicherheit beteiligten Personen immer mehr auf technologiebasierte Lösungen als die Hauptmethode zur Sicherung von Luftfracht und Luftpost verlassen. Dies wirft zwei Probleme auf: erstens kann die technologiebasierte Kontrolle fehlschlagen; diese Möglichkeit ist jedoch nicht ausreichend bekannt und zweitens gibt es einen Bedarf nach besser harmonisierten und verschärfteren EU-Vorschriften zur Kontrolle, zusammen mit besser definierten Verfahren zur Bewertung, ob die Kontrollperson zufrieden ist ober eine erneute Kontrolle erforderlich ist. Hinsichtlich des ersten Punkts schlugen die an der Luftfracht-Lieferkette beteiligten Personen zuweilen die Lockerung einiger Kontrollverfahren vor. Wenn Sendungen beispielsweise von unbekannten oder gelegentlichen Kunden (d. h. mit potentiell höherem Risiko) stammen, könnten sie einfach ohne weitere sichtbare Notiz mit „zu kontrollieren“ gekennzeichnet werden. Andererseits haben mehrere Experten die Ansicht geäußert, dass Kontrolle ein höheres Maß an Schutz sicherstellen und SCS redundant oder unnötig machen würde. Diese Sichtweisen scheinen die inhärente Komplexität des Kontrollprozesses und die Tatsache zu unterschätzen, dass die Bereitstellung von detaillierten Informationen über die Sendung an die Kontrollperson möglicherweise eine effektivere Kontrolle ermöglichen kann. Andererseits ist anzumerken, dass die Interessenträger, die für den Kontrollprozess verantwortlich sind, der Art seiner Umsetzung und seinen Besonderheiten offenbar erhebliche Aufmerksamkeit schenken. Einige Unternehmen erteilen zusätzlich zur zweckbestimmten Schulung Unteraufträge für die Erbringung dieser Dienstleistungen, um ein höheres Maß an Spezialisierung zu ermöglichen. Jedoch muss unterstrichen werden, dass einige Autoren mehr Finanzierung für Projekte empfehlen, die die Interaktion zwischen Personen, Prozessen und Technologien untersuchen, wie zum Beispiel Kontrollvorrichtungen, Körperscanner und Biometrie (CSES, 2011). Es war möglich, zu verstehen, dass die Kontrollverfahren für Luftfracht und Luftpost weniger erschöpfend sind als für die anderen Bereiche der Luftverkehrssicherheit wie zum Beispiel von Passagieren aufgegebenes Gepäck. Gemäß den EU-Vorschriften sind andere Kontrollmethoden anzuwenden, wenn die Kontrolle von aufgegebenen Gepäckstücken nicht 44

Die Sicherheit bei Luftfracht aus Drittstaaten

____________________________________________________________________________________________ auf die Abwesenheit verbotener Artikel schließen lässt, zum Beispiel aufgrund der Dichte des analysierten Gegenstands. Normalerweise gibt es drei Kontrollstufen für aufgegebene Gepäckstücke: (1) eine erste Kontrollmethode wird angewandt, normalerweise eine Röntgenaufnahme; (2) falls diese nicht eindeutig ist, wird eine zweite Kontrollmethode angewandt; und (3) wenn die Kontrollperson noch immer nicht zufrieden ist, wird der Passagier aufgerufen, um eine Durchsuchung des Gepäcks von Hand durchzuführen. Nur dann, wenn alle drei Stufen zu keinem Ergebnis führen, wird der Transport des Gepäckstücks abgelehnt. Für Fracht und Post scheint das Verfahren weniger streng auszufallen: normalerweise wird nur eine Kontrollmethode angewandt und der Versender wird aufgerufen, wenn sie zu keinem eindeutigen Ergebnis führt (oder wenn die Fracht/Post abgelehnt wird). Dieses System überträgt der Kontrollperson eine große Verantwortung, da sie nach nur einer Kontrollstufe entscheiden muss, ob die Sendung angenommen wird oder ob der Versender aufgerufen werden muss, womit der Transportprozess erheblich gestört wird. Obwohl die meisten kontaktierten Experten und Interessenträger darauf bestanden, dass Sicherheitsstandards von höchster Wichtigkeit sind, gab es auch Hinweise auf Fracht, die über Land in einen anderen Mitgliedstaat befördert und dort an Bord eines anderen Luftfahrzeugs verbracht wird. Dies legt nahe, dass eine weitere Standardisierung des Frachtprozesses erforderlich ist, um die Sicherheit zu erhöhen und den EURegulierungsrahmen glaubhafter zu machen. Politische Entscheidungsträger sollten vor allem erwägen, die Anforderungen für Fracht und Post an diejenigen anzupassen, die für aufgegebenes Gepäck gelten. Schließlich lohnt es sich, auf die Tatsache hinzuweisen, dass viele Experten und Interessenträger (darunter einige zuständige Behörden) der Ansicht sind, dass das Erreichen einer hundertprozentigen Kontrolle von Fracht und Post zur Erhöhung der Sicherheit wünschenswert ist, insbesondere in den Fällen, wo die Fracht auf einem Passagierflugzeug befördert werden würde. Obwohl dieses Thema immer öfter auf der Tagesordnung steht, insbesondere weil die Vereinigten Staaten ein sogenanntes hundertprozentiges Kontrollziel haben, sind sich die meisten auch darüber im Klaren, dass die gegenwärtigen Kapazitäten eine sofortige Anwendung völliger Kontrolle nicht erlauben. In Anbetracht der Notwendigkeit, dass die Industrie ihre Sicherheitsinvestitionen in einem stabilen Regulierungsrahmen planen kann, ist es wichtig, zu erläutern, ob die EU die völlige Kontrolle von Fracht und Post als langfristiges Ziel betrachtet oder ob sie sich dafür engagiert, alternative Ansätze zu fördern, nämlich SCS. M8. Stärkere Sensibilisierung aller Parteien innerhalb der Lieferkette bezüglich der Grenzen von Kontrollen sowie Festlegung eines Rahmens, der es ermöglicht, dass wichtige Informationen bezüglich der Sicherheit mit der Kontrollperson ausgetauscht werden (möglicherweise innerhalb des Rahmens der oben genannten Maßnahmen zur Verbesserung des Informationsflusses bezüglich jeder Lieferung entlang der Lieferkette). M9. Es ist sicherzustellen, dass die Frage der Interaktion zwischen dem Menschen und den Technologien im Bereich der Flugsicherheit mit EU-Mitteln für Forschung und Entwicklung angemessen behandelt wird. M10. Überprüfung der Kontrollprozesse in den Bereichen Luftfracht und Luftpost, um Bestimmungen bezüglich sekundärer Kontrollen hinzuzufügen, welche mit den für den Personenverkehr anwendbaren Bestimmungen abgestimmt sind.

Fachabteilung B: Struktur- und Kohäsionspolitik

_____________________________________________________________________________ M11. Die Europäische Kommission sollte eine sorgfältige Bewertung der Vorteile einer Kontrolle in Höhe von 100% fördern. Dies würde eine Grundlage für die Bewertung darstellen, ob ein solcher Ansatz langfristig wünschenswert ist. Zudem würden die Auswirkungen für Investitionen in die Stärkung und Verbesserung der SCS analysiert, unter Berücksichtigung, dass der Branche ein stabiler Investitionsrahmen zur Verfügung gestellt werden muss.

3.2.3.

Die Sicherung von Fracht und Post in Drittländern

Der neue EU-Rahmen zur Sicherung von Luftfracht und Luftpost aus Drittländern wurde bereits in Abschnitt 3.1.2 erörtert, insbesondere das Zusammenspiel zwischen diesen Vorschriften und dem durch die ICAO definierten internationalen Rahmen. Es lohnt sich jedoch, einige Fragen über die tatsächliche Umsetzung dieses Rahmens und seiner Auswirkungen auf die Sicherheit im Bereich Luftfracht und Luftpost aufzuwerfen. Es zeichnet sich ein Konsens ab, dass etwas getan werden muss, um die Sicherheit von Luftfracht und Luftpost aus Drittländern zu erhöhen. Experten drückten ernsthafte Zweifel über das Vermögen der Vorschriften aus, die vor Februar 2012 in Kraft waren, die erforderliche Sicherheit für Luftfracht zu bieten, eine Haltung, die durch mehrere zuständige Behörden wiederholt wurde. Die Einführung der Verordnung 859/2011 war daher grundsätzlich ein willkommener Schritt. Sie führte jedoch zu Bedenken im Hinblick auf Haftung und wird von manchen lediglich als ein „Versuch betrachtet, eine Decke über das Sicherheitsproblem zu werfen, in der Hoffnung, dass es damit verschwindet“. Bis 2014 sind die Fluggesellschaften dafür verantwortlich, die Sicherheitskontrollen durch die ACC3-Akkreditierung zu verbessern. Experten befürchten jedoch, dass Luftfahrtunternehmen nicht die Kapazität haben werden, um dafür zu sorgen, dass bessere Verfahren auf dem Papier (d. h. in der ACC3) in strikteren Verfahren reflektiert werden. Nach 2014, mit der unabhängigen Bestätigung von Sicherheitsverfahren in Drittländern, deutet die Recherche für diese Studie darauf hin, dass die neue Verordnung die Wirksamkeit von Sicherheitskontrollen erhöhen würde, obwohl (wie oben dargelegt) einige Fragen hinsichtlich ihrer Umsetzung und Kosten aufkommen. Eine weitere Frage hängt über der Erstellung von Listen zu „Ausnahmen“ und „hohen Risiken“ für Luftfracht und Luftpost aus Drittländern. Obwohl einige Behörden zuversichtlich zu sein scheinen, dass diese Listen die Sicherheit nicht gefährden würden, befürchten andere zuständige Behörden, Experten und Interessenträger, dass sie Sicherheitsverstöße verursachen könnten. Es gibt zum Beispiel nur begrenzte Informationen darüber, wie das System sicherstellt, dass angemessene Sicherheitskontrollen auf Fracht aus Ländern auf der HRCM-Liste angewandt werden, die von der ACC3-Zertifizierung befreite Länder durchquert, bevor sie in die EU kommt. Es darf nicht vergessen werden, dass Verordnung 859/2011 im Rahmen eines Aktionsplans zur Verstärkung der Luftfrachtsicherheit verabschiedet wurde, der zum Ziel hatte, bestimmte Befürchtungen anzugehen, die durch die Vorfälle vom Oktober 2010 hervorgerufen wurden. Ihr Ziel liegt weitgehend darin, einen Rahmen für sofortige Umsetzungsmaßnahmen in Drittländern zu bieten. Dies wird durch die ab Februar 2012 gültigen Vorschriften erreicht werden. Die Recherche deutet jedoch darauf hin, dass es Bedenken zu den tatsächlichen Auswirkungen dieser Maßnahmen gibt, und eine KostenNutzen-Analyse steht noch aus.

Die Sicherheit bei Luftfracht aus Drittstaaten

____________________________________________________________________________________________ M12. Die Europäische Kommission hat die tatsächlichen Auswirkungen von Änderungen der Regelungen zum Schutz von Frachtstücken und Postsendungen, die aus Drittstaaten ankommen, zu untersuchen (d.h. die ACC3-Zertifizierung), einschließlich der Durchführung einer Kosten-Nutzen-Analyse sowie einer eingehenden Konsultation aller beteiligten Parteien. Die Arbeiten sind als dringend anzusehen, da (1) mehrere Fachleute angegeben haben, dass der gegenwärtige Rahmen nicht ausreicht, um das erforderliche Sicherheitsniveau zu erreichen und (2) die für 2014 erwarteten Anforderungen anspruchsvoll und schwer umzusetzen sind, was bedeutet, dass sowohl die Branche als auch die zuständigen Behörden Zeit für die Vorbereitung zur Einhaltung dieser Anforderungen benötigen.

3.3.

Horizontale Aspekte

Dieser letzte Abschnitt bewertet die potentiellen Mängel im Sicherheitssystem für Luftfracht und Luftpost, die sowohl mit dem institutionellen Rahmen als auch mit der praktischen Umsetzung von Sicherheitsverfahren zu tun haben. Einige von ihnen könnten eng mit den in vorherigen Abschnitten bereits diskutierten Problemen verbunden sein, der Schwerpunkt liegt jedoch nun auf ihrem Querschnittscharakter. Alle zur Diskussion stehenden Fragen berühren in gewissem Umfang sowohl den Regulierungsrahmen als auch die Probleme bezüglich der praktischen Umsetzung der Verfahren. Die beiden in Textkasten 7 in Erinnerung gebrachten Fälle haben jedoch einen echten Querschnittscharakter. Textkasten 7:

Diskussionspunkte – Horizontale Aspekte

Q.3. Es gibt Anzeichen dafür, dass die Beziehungen von Industrie zu Industrie entlang der Lieferkette weniger wichtig werden und durch staatlich auferlegte Bestimmungen ersetzt werden. Muss die Anwendung von Industriestandards erhöht und müssen bewährte Verfahren innerhalb der Lieferkette weiterhin ausgetauscht werden? Untergraben die derzeit fehlenden Beziehungen von Industrie zu Industrie entlang der Lieferkette potentiell die Luftfracht- und Luftpostsicherheit? Q.6. SCS hat das Potential, voll zu gewährleisten, dass eine Sendung keine verbotenen Artikel enthält. Sie hängt jedoch von guter Koordination zwischen den verschiedenen Stellen entlang der Lieferkette, ergänzt um einen angemessenen Grad an stichprobenartigen Kontrollen der Verfahren jeder Partei ab, um effektiv zu sein. Da viele der an SCS beteiligten Stellen solide Geschäftsbeziehungen untereinander haben, ist es möglich, dass diese die Fähigkeit zur Durchsetzung der Einhaltung mit vereinbarten Sicherheitsverfahren unterminieren könnten? Diese Fragen sprechen im Grunde das Querschnittsthema an, wie der allgemeine Prozess von Sicherheitskontrollen organisiert ist und wie die verschiedenen Parteien koordinieren. Dies kam als entscheidendes Element auf, dessen Bedeutung derzeit von fast allen an Luftfracht- und Luftpostsicherheit beteiligten Parteien unterschätzt zu werden scheint. Eine weitere wichtige horizontale Frage, die nicht vom gegenwärtigen Sicherheitssystem im Bereich Luftfracht und Luftpost herrührt, ist die Diskussion über eine Entwicklung hin zu einem risikobasierten und risikosensiblen Ansatz. Diese Diskussion wird momentan im Vereinigten Königreich geführt und scheint wichtig zu sein, da viele Experten offenbar der Ansicht sind, dass nur ein risikobasierter Sicherheitsrahmen langfristig ein belastbares Sicherheitssystem für den Bereich Luftfracht und Luftpost bieten kann.

Fachabteilung B: Struktur- und Kohäsionspolitik

_____________________________________________________________________________ 3.3.1.

Überprüfung des Sicherheitsprozesses

Die Durchsicht der Literatur für diese Studie und die zahlreichen geführten Interviews legen nahe, dass der Sicherheitsrahmen für den Bereich Luftfracht und Luftpost auf zwei Prinzipien basiert, die denjenigen widersprechen, die andere Luftverkehrsrichtlinien untermauern (zum Beispiel im Bereich Sicherheit). Es handelt sich dabei um 

Verteilung von Haftung und Verantwortlichkeiten unter den Parteien entlang der Lieferkette und



Eliminierung von Überschneidungen Einschränkung von Redundanzen.

zwischen

Sicherheitsverfahren

und

Eine Analyse des gegenwärtigen Rahmens ergibt, dass im Grunde jede Partei eine bestimmte Akkreditierung einer Behörde erwirbt (die sich aus einer Inspektion oder unabhängigen Bestätigung ergibt), bestimmte Sicherheitsverfahren und -kontrollen anwendet und die Sendung an die nächste Partei entlang der Lieferkette mit einer Bestätigung, dass bestimmte Verfahren durchgeführt wurden, liefert. Da sie das letzte Element in der Lieferkette sind, das entscheiden muss, ob die Fracht/Post an Bord des Luftfahrzeugs gebracht werden kann, scheint dieses System die Vorstellung zu schaffen, dass die Verantwortung derzeit den Luftfahrtunternehmen auferlegt wird. Das Luftfahrtunternehmen ist letztendlich für die Überprüfung sämtlicher Dokumentation und für die Annahme der Sendung zum Transport verantwortlich. Luftfahrtunternehmen führen jedoch die Sicherheitskontrollen normalerweise nicht selbst durch, was diese Verantwortlichkeiten an andere akkreditiere Parteien entlang der Lieferkette überträgt. Daher gibt es in gewissem Maße einen Teufelskreis, in dem alle Beteiligten eine Reihe von Kontrollen anzuwenden scheinen, jedoch keiner die anderen mit einer Verpflichtung oder einem Interesse an anschließender Meldung von Informationen entlang der Lieferkette überwindet. Diese Befürchtung wird durch die Tatsache vergrößert, dass gewerbliche Wechselbeziehungen auftreten, angefangen mit der Möglichkeit eines Interessenkonflikts, wobei Luftfahrtunternehmen sich weigern können, Geschäfte zu machen, indem sie eine bestimmte Fracht nicht befördern. Es scheint vernünftig, zu glauben, dass nur ein auf Zertifizierung und Inspektion durch Behörden basierendes System ein gewisses Maß an Vertrauen in eine Kette von Geschäftspartnern garantieren kann. Es muss jedoch auch anerkannt werden, dass dieser Ansatz die Umsetzung eines Systems begünstigt, in dem alle Parteien für bestimmte Verfahren verantwortlich sind, die mit denen der anderen Parteien nicht voll integriert sind. Außerdem scheint der Informationsaustausch über die Sendung und die mit Sicherheitsverfahren erhaltenen relevanten Informationen zu fehlen, da es einige Unsicherheit über die Haftung für die Sendungen gibt. Zusätzlich zu diesen Bedenken geht die Gestaltung des Rechtsrahmens in die Richtung der Eliminierung redundanter Kontrollen zwischen Partnern 22 . Obwohl die Sicherheitsprogramme der verschiedenen Beteiligten offenbar Vorschriften zur Anwendung 22

Redundant kann bezogen sein auf (1) eine unnötige Wiederholung bestimmter Verfahren oder (2) auf die Anwendung von Gegenproben, die im Falle der Fehlfunktion einiger der Teile durchzuführen sind. In diesem Bericht ist das Wort redundant so zu verstehen, wie es unter (2) beschrieben ist, oder als die Anwendung von Gegenproben, um sicherzustellen, dass das System in der Lage ist, einer Fehlfunktion bei einer bestimmten Kontrolle zu widerstehen und damit zuverlässiger ist.

Die Sicherheit bei Luftfracht aus Drittstaaten

____________________________________________________________________________________________ stichprobenartiger Kontrollen auf bereits inspizierte Fracht enthalten, war es nicht möglich, zu bestimmen, wie diese in den allgemeinen Sicherheitsrahmen passen und wie deren Ergebnisse verwendet werden, um einen Zyklus kontinuierlicher Verbesserung von Sicherheitsverfahren entlang der Lieferkette zu schaffen. M13. Die gegenwärtige Anwendung von Sicherheitsverfahren entlang der Lieferkette muss dringend überarbeitet werden. Auch wenn das System von einer zuständigen öffentlichen Behörde überwacht werden muss (einschließlich zur Ausstellung von Zertifizierungen und Akkreditierungen), sollte dieses nicht die direkten Beziehungen zwischen den Parteien in der Branche entlang der Lieferkette ersetzen, so dass: die Koordination von Sicherheitskontrollen verbessert wird, relevante Informationen bezüglich jeder Lieferung ausgetauscht werden und Redundanzprüfungen durchgeführt werden und Zufallsabweichungen vorheriger Bewertungen ermittelt werden.

3.3.2.

Richtung risikobasierter Sicherheit

Angesichts eines Trends in Richtung erhöhter Kontrollanforderungen und anderer kostspieliger Methoden zur Sicherung von Luftfracht und Luftpost war die Industrie besonders aktiv bei der Forderung eines risikobasierten Ansatzes für die Sicherheit im Luftverkehr. Diese Forderung war erwartungsgemäß in den Ländern besonders nachdrücklich, die sich stärkeren Bedrohungen ausgesetzt sehen und dementsprechend strengere Sicherheitssysteme haben, besonders die Vereinigten Staaten und das Vereinigte Königreich (Bart, 2010; UK Department for Transport, 2011). Ein risikobasiertes Luftfrachtsicherheitssystem wird als ein System definiert, dass eine Bewertung potenzieller Bedrohungen und die Mittel zu deren Bewältigung umfasst, Anreize für Versender zur Verstärkung der Sicherheitsprüfungen entlang der Lieferkette bietet und Fracht zur Inspektion zitiert, bei der von einem erhöhten Risiko ausgegangen wird (Bart, 2010). Im Wesentlichen würde eine Reihe von Informationen über jede Sendung herangezogen werden, um ihr Risiko zu bestimmen, was die Grundlage für die Entscheidung bilden würde, welche Sicherheitskontrollen anzuwenden sind. Der europäische Rahmen für Sicherheit im Bereich Luftfracht und Luftpost spiegelt in gewissem Maße bereits einen risikobasierten Ansatz wider. Erstens, wenn eine Sendung von einem bekannten Versender oder einem geschäftlichen Versender kommt, kann sie von der Kontrolle befreit werden, was die Auffassung reflektiert, dass diese Versender vertrauenswürdig sind und deren Sendungen ein geringes Sicherheitsrisiko darstellen. Zweitens ist am anderen Ende des Spektrums eine Methodik zur Erkennung von Fracht und Post mit hohem Risiko (HRCM) in Vorbereitung, auf die verstärkte Sicherheitskontrollen anwendbar sein würden. Es gibt andere Aspekte der EU-Gesetzgebung im Bereich Luftfracht- und Luftpostsicherheit, die einen risikobasierten Ansatz reflektieren, einschließlich der Tatsache, dass es den Mitgliedstaaten gestattet ist, strengere Maßnahmen zur Bewältigung höherer Risiko- oder Bedrohungsniveaus zu ergreifen, es gibt einen anderen SCS-Weg für Nur-Frachtflugzeuge und Ausnahmen zur ACC3-Zertifizierung werden für bestimmet Länder möglich sein. Zur Erweiterung des bestehenden risikobasierten Systems auf eine höhere, mehr strategische Ebene müssen zwei wichtige Fragen beantwortet werden: welche Art von Informationen würde zur Bewertung von Risiken herangezogen werden und welche Kriterien würden die Risikostufe bestimmen.

Fachabteilung B: Struktur- und Kohäsionspolitik

_____________________________________________________________________________ Es gibt drei Wege, die Informationen zu erhalten, die zur Analyse des Risikos einer bestimmten Sendung erforderlich sind: Nutzung der Informationen, die entlang der Lieferkette über sie gesammelt worden sind, engere Zusammenarbeit mit den Zollbehörden und Erkenntnisse von Geheimdiensten. Letztere fallen nicht mehr in den Umfang dieser Studie, aber bei den ersten beiden besteht mit Sicherheit die Notwendigkeit, Maßnahmen zum Austausch maßgeblicher Informationen umzusetzen, wenn eine Verlagerung hin zu mehr risikobasierter Sicherheit realisiert werden soll. Falls Zollerklärungen zur Auswertung von Sicherheitsrisiken im Bereich Luftfracht und Luftpost heranzuziehen sind, ist ein Punkt, der berücksichtigt werden muss, deren Einreichungsfrist. In bestimmten Fällen liegt der Schlusstermin für die Einreichung der Frachtvoranmeldung nach dem Zeitpunkt, an dem das Luftfahrzeug bereits abgeflogen ist. Dies mag für die Zwecke der Zollbehörden angemessen sein, ist jedoch eindeutig zu spät, wenn das Ziel darin liegt, den Lufttransport verbotener Artikel zu verhindern. Hinsichtlich der Kriterien zur Bestimmung des Risikoniveaus ist ein Blick in die Literatur zur Inspiration hilfreich. Beispielsweise können TSA-Risikofaktoren laut Bart (2011) das Ursprungsland und Risikobewertungen basierend auf Daten zu Absender, Empfänger und anderen Eigenschaften der Versendung umfassen (die Barzahlung von Versandkosten könnte in bestimmten Märkten als Risikoindikator betrachtet werden). Einige Marktteilnehmer wie zum Beispiel die ‚Luftkurierdienste‘ verwenden ähnliche Kriterien zur Bestimmung, welche Sicherheitsverfahren auf jede Sendung anzuwenden sind. Was jedoch in der Diskussion auf europäischer Ebene offenbar ausgelassen wird, ist die Frage, welcher Beteiligte für die Risikobeurteilung zuständig sein wird. Es gibt keine europäische Entsprechung zur amerikanischen TSA, und Besorgnisse über die Kapazität der zuständigen Behörden wurden bereits in den vorhergehenden Abschnitten besprochen. Andererseits gibt es Hinweise darauf, dass geschäftliche Beziehungen zwischen Parteien entlang der Lieferkette bestimmte Sicherheitsverfahren lockern können. Daher ist es in Anbetracht dessen, dass eine Risikobewertung die Sicherheitskosten beeinflussen könnte, möglicherweise keine so gute Idee, dies der Industrie zu überlassen. M14. Um eine risikobasierten Luftfracht- und Luftpostsicherheit zu erreichen, müssen die Unternehmen entlang der Lieferkette Informationen systematischer austauschen. Es ist ein System erforderlich, das es ermöglicht, relevante Informationen bezüglich der Sicherheit von dem Versender an den Luftfahrzeugbetreiber zu übermitteln. Es muss zudem bewertet werden, wie bestehende Zollinformationen zum Zweck einer risikobasierten Bewertung der Sicherheit zu nutzen sind. Es ist zu erörtern, wer - gemäß welchen Kriterien - die Verantwortung für die Risikoermittlung für jede Lieferung tragen soll.

Die Sicherheit bei Luftfracht aus Drittstaaten

____________________________________________________________________________________________

FESTLEGUNG UND BEWERTUNG VON MASSNAHMEN ZUR VERBESSERUNG DER LUFTFRACHTSICHERHEIT

In Kapitel 3 wurden 14 Maßnahmen festgelegt (M1-M14), die umgesetzt werden könnten, um die größten Probleme zu beheben, welche die Sicherheitsrahmen in den Bereichen Luftfracht und Luftpost beeinträchtigen. In diesem Kapitel werden diese Maßnahmen analysiert, wobei vier Szenarien für politische Maßnahmen zur Verbesserung dieses Rahmens ermittelt werden. Die oben genannten Maßnahmen können in zwei Gruppen unterteilt werden: (1) Maßnahmen, welche sich auf die Verantwortlichkeit der an der Luftfracht- und Luftpostsicherheit beteiligten Unternehmen auswirken und (2) Maßnahmen, die sich auf den tatsächlichen Sicherheitsprozess beziehen. Die in dieser Studie durchgeführte Überprüfung des gegenwärtigen Sicherheitsrahmens im Bereich Luftfracht und Luftpost ergab, dass die Verantwortlichkeiten zwischen den beteiligten Parteien unklar sind und dass dauerhafte und detaillierte Sicherheitsverfahren fehlen. Dies führt zu einem Sicherheitssystem, in dem sich die Maßstäbe stark erhöhen, Unternehmen den Schwerpunkt ihrer Bemühungen darauf legen, die Verantwortlichkeit entlang der Lieferkette zu verlagern und die Sicherheitskontrollen scheinbar weit davon entfernt sind, kosteneffektiv zu sein. Im Ergebnis scheinen die beiden Maßnahmen zur Klärung der Verantwortlichkeiten und zur Verbesserung des Sicherheitsprozesses notwendig zu sein. In der Abbildung unten werden zwei Wege zur Verbesserung der Luftfracht- und Luftpostsicherheit dargestellt. Der in den roten Kästen dargestellte Weg zeigt die erwartete Entwicklung des Systems, wenn der Schwerpunkt der Maßnahmen auf den Prozess gelegt wird, d.h. wenn sich ihr Umfang auf die Klärung und Harmonisierung von Verfahren beschränkt. Der in den grünen Kästen dargestellte Weg zeigt die erwarteten Ergebnisse, wenn eine Strategie gewählt wird, bei der prozessorientierte Maßnahmen und ein neuer Rahmen zur Klärung der Beziehungen zwischen den verschiedenen, an der Luftfracht- und Luftpostsicherheit beteiligten Parteien kombiniert werden. In dieser Abbildung wird schematisch dargestellt, wie, durch ein Handeln bezüglich der beiden Aspekte "Prozess“ und „Verantwortlichkeit“, ein Schritt in Richtung eines Sicherheitsrahmens im Bereich Luftfracht gemacht wird, bei dem eine klare Zuweisung von Verantwortlichkeiten, ein umfassender Informationsaustausch und harmonisierte Verfahren einen wirksamen Beitrag zur Vertrauensbildung zwischen den verschiedenen Parteien leisten (d.h. der grüne Weg in der Abbildung), im Gegensatz zu der gegenwärtigen Situation, in der Vertrauen lediglich durch bürokratische Verfahren garantiert wird. Diese Änderung der zugrundeliegenden Logik bildet die Basis für ein effektives und wirksames, risikobasiertes und stabiles Sicherheitssystem. Maßnahmen zur Verbesserung des Prozesses sind kurzfristig grundsätzlich einfacher umzusetzen, da die politischen Instrumente von „Befehl und Kontrollen“ (wie Rechtsvorschriften und Überprüfungen) grundsätzlich wirksam sind. Während das Schema zeigt, das bestimmte Verbesserungen durch ein Handeln ausschließlich im Bereich der Einführung von verbesserten Verfahren erreicht werden können, können diese die Sicherheit langfristig jedoch nicht wesentlich verbessern, da sie keine Lösungen für die Verbesserung der Beziehungen zwischen den verschiedenen beteiligten Unternehmen und für die Klärung von Fragen bezüglich der Verantwortlichkeit bieten.

Fachabteilung B: Struktur- und Kohäsionspolitik

_____________________________________________________________________________ Für den Fall, dass der Schwerpunkt von Maßnahmen zur Verbesserung der Luftfrachtsicherheit ausschließlich auf der Klärung von Vorschriften und Verfahren liegt und Verantwortlichkeiten nicht angemessen berücksichtigt werden (wie in den roten Kästen dargestellt), wird wahrscheinlich ein bürokratisches und stark standardisiertes System geschaffen, da die Parteien sich gegenseitig nicht vertrauen und immer versuchen würden, ihre Verantwortlichkeiten von sich wegzuschieben und auf andere Parteien abzuwälzen, wenn immer dies möglich ist. Dies führt zu einem kompetitiven anstelle eines kooperativen Sicherheitssystems. Die wichtigsten Schlussfolgerungen aus dieser Abbildung sind: 

In dem gegenwärtigen Sicherheitssystem bestehen Probleme in Verbindung mit dem Prozess neben einer fehlenden, klaren Verteilung der Verantwortlichkeiten zwischen den Parteien;



Obwohl einzelne Maßnahmen in jedem dieser Bereiche kurzfristig zu einer Verbesserung des gesamten Sicherheitsniveaus führen kann, muss ein System, welches langfristig ein höheres Sicherheitsniveau liefert.

Abbildung 5:

Darstellung der Änderung zu einem neuen Sicherheitsrahmen im Bereich Luftfrachtsicherheit

Liability

Increased exchange of information

Proliferation of standards Low cost-effectiveness of security controls Attempt to transfer responsibilities

Cooperation between parties Standardization of security knowledge encompassed in training for different functions and professional licencing Contractual trust – liability push and pull Harmonization of rules and procedures Clarification of security measures

Short term

Structural trust – stable partners in liability Clear allocation of responsibilities Resilient and risk-based security system

Contractual trust linked to bureaucracy Co-existence /proliferation of different standards More experienced the party the more liability is pushed away

Long term

Diese Auffassung führt zu dem Ergebnis, dass von den 14 festgelegten Maßnahmen einige auf die Verantwortlichkeit ausgerichtet sind, andere sind prozessorientiert und wenige scheinen beide Aspekte zu berücksichtigen. Zudem sind einige dieser Maßnahmen kurzfristig realisierbar, während andere Zeit und die Koordination von verschiedenen Maßnahmen erfordern. Zum Zweck der Durchführung einer Analyse jeder Maßnahme sowie zum Zweck der Entwicklung einer Strategie zur Änderung in die Richtung eines neuen Sicherheitssystems im Bereich Luftfracht und Luftpost (wie in Abbildung 5 dargestellt), wurden die 14 Maßnahmen in vier Maßnahmenpakete zur Verbesserung der Luftfracht- und Luftpostsicherheit in Europa eingeteilt, wie unten in Tabelle 1 dargestellt.

Die Sicherheit bei Luftfracht aus Drittstaaten

____________________________________________________________________________________________ Tabelle 1:

Maßnahmenpakete und Einzelmaßnahmen zur Verbesserung der Luftfracht- und Luftpostsicherheit

Maßnahmenpaket

Einzelmaßnahmen

Überarbeitung des gegenwärtigen Regulierungsrahmens der EU in den Bereichen Luftfracht und Luftpost

M1. Es müssen Maßnahmen zur ausgewogenen Berücksichtigung von internen und externen Bedrohungen ergriffen werden, zumindest in Bezug auf die folgenden drei Aspekte: Beratung bezüglich der Einstellung, Auswahl und Schulung von Personal; Umsetzung der Einführung von Verfahren; und verbesserte Berichterstattung an zuständige Behörden. M2. Die gegenwärtigen europäischen Rechtsvorschriften müssen geändert werden, um die Sicherheitsverfahren, die in den Bereichen Luftfracht und Luftpost anwendbar sind, mit den Verfahren, die beim Personenverkehr angewandt werden, abzustimmen. Änderungen müssen die Bestimmung von “Sicherheitskontrollen”, die in den Bereichen Luftfracht und Luftpost anwendbar sind, detaillierte Bestimmungen für Kontrollen und Spezifikationen für nationale Qualitätskontrollprogramme umfassen. M9. Es ist sicherzustellen, dass die Frage der Interaktion zwischen dem Menschen und den Technologien im Bereich der Flugsicherheit mit EU-Mitteln für Forschung und Entwicklung angemessen behandelt wird. M11. Die Europäische Kommission sollte eine sorgfältige Bewertung der Vorteile einer Kontrolle in Höhe von 100 % fördern. Dies würde eine Grundlage für die Bewertung darstellen, ob ein solcher Ansatz langfristig wünschenswert ist. Zudem würden die Auswirkungen für Investitionen in die Stärkung und Verbesserung der SCS analysiert, unter Berücksichtigung, dass der Branche ein stabiler Investitionsrahmen zur Verfügung gestellt werden muss. M14. Um eine risikobasierte Luftfracht- und Luftpostsicherheit zu erreichen, müssen die Unternehmen entlang der Lieferkette Informationen systematischer austauschen. Es ist ein System erforderlich, das es ermöglicht, relevante Informationen bezüglich der Sicherheit von dem Versender an den Luftfahrzeugbetreiber zu übermitteln. Es muss zudem bewertet werden, wie bestehende Zollinformationen zum Zweck einer risikobasierten Bewertung der Sicherheit zu nutzen sind. Es ist zu erörtern, wer - gemäß welcher Kriterien - die Verantwortung für die Risikoermittlung für jede Lieferung tragen soll.

Einführung eines kollaborativen, branchenorientierten Systems für die Sicherheit in der Lieferkette (SCS), das von einer öffentlichen Behörde überwacht wird

M3. Es sind Maßnahmen zur Verbesserung des gegenwärtigen Informationsaustauschs in Bezug auf Lieferungen entlang der Lieferkette zu ermitteln, welche neue Möglichkeiten zur Erstellung eines Risikoprofils in den Bereichen Luftfracht und Luftpost eröffnen. M6. Vertiefung der Zusammenarbeit der Europäischen Kommission und der zuständigen Behörden der Mitgliedstaaten mit bekannten Versendern, um deren Zertifizierung durch öffentliche Behörden und die Einführung von SCS zu vereinfachen. Bei diesem Ansatz muss unter anderem berücksichtigt werden, dass einige dieser Unternehmen nicht mit Transportsicherheitsverfahren vertraut sind und möglicherweise externe Unterstützung oder externen Aufbau von Kapazitäten benötigen. M7. Verbesserung des Austauschs von relevanten Informationen bezüglich der Sicherheit für jede Lieferung entlang der Lieferkette. M8. Stärkere Sensibilisierung aller Parteien innerhalb der Lieferkette bezüglich der Grenzen von Kontrollen sowie Festlegung eines Rahmens, der es ermöglicht, dass wichtige Informationen bezüglich der Sicherheit mit der Kontrollperson ausgetauscht werden (möglicherweise innerhalb des Rahmens der oben genannten Maßnahmen zur Verbesserung des Informationsflusses bezüglich jeder Lieferung entlang der Lieferkette). M13. Die gegenwärtige Anwendung von Sicherheitsverfahren entlang der Lieferkette muss dringend überarbeitet werden. Auch wenn das System von einer zuständigen öffentlichen Behörde überwacht werden muss (einschließlich zur Ausstellung von Zertifizierungen und Akkreditierungen), sollte dieses nicht die direkten Beziehungen zwischen den Parteien in der Branche entlang der Lieferkette ersetzen, sodass: die Koordination von Sicherheitskontrollen verbessert wird, relevante Informationen bezüglich jeder Lieferung ausgetauscht werden und Redundanzprüfungen durchgeführt werden und Zufallsabweichungen vorheriger Bewertungen ermittelt werden.

Fachabteilung B: Struktur- und Kohäsionspolitik

_____________________________________________________________________________ Maßnahmenpaket

Einzelmaßnahmen

Harmonisierung von Sicherheitsverfahren in den Bereichen Luftfracht und Luftpost auf EUEbene

M5. Verbesserung der Koordination der von den zuständigen Behörden in den Mitgliedstaaten durchzuführenden Arbeiten, indem die Vorteile dieser beiden alternativen Ansätze untersucht werden: a) Aufrechterhalten des gegenwärtigen institutionellen Rahmens, in bestimmten Teilen der EU-Rechtsvorschriften müssen jedoch mehr Einzelheiten eingefügt werden; oder b) Verlagerung einiger Verantwortlichkeiten der zuständigen Behörden bezüglich der Umsetzung auf eine neue Europäische Agentur für Luftsicherheit. M10. Überprüfung der Kontrollprozesse in den Bereichen Luftfracht und Luftpost, um Bestimmungen bezüglich sekundärer Kontrollen hinzuzufügen, welche mit den für den Personenverkehr anwendbaren Bestimmungen abgestimmt sind.

Sicherung der Luftfracht und Luftpost bei ankommenden Flügen und Stärkung des globalen Rahmens für Luftsicherheit

M4. Das Potenzial für die kürzlich verabschiedete EU-Verordnung 859/2011 zur Entwicklung einer verstärkten globalen Agenda für Luftfracht- und Luftpostsicherheit muss vollständig ermittelt werden. Zu diesem Zweck sollten die folgenden Tätigkeiten berücksichtigt werden: a) Verbindung der Ausnahmen von der ACC3-Zertifizierung mit der Einhaltung der ICAO-Richtlinien und -Empfehlungen sowie Erhöhung der Transparenz innerhalb des Prozesses; b) Definition des Rahmens für eine unabhängige Bewertung, möglicherweise unter Beteiligung von Behörden, Prüfern und Inspektoren von Drittstaaten; c) Herstellung von Verbindungen zwischen dem Verfahren für die ACC3Zertifizierung und der Liste der Ausnahmen sowie den Verhandlungen bezüglich bilateraler Luftverkehrsabkommen mit Drittstaaten; d) Definition von Prioritäten für Programme zum Kapazitätsaufbau nach Maßgabe der Wahrscheinlichkeit für die Höherstufung des Status eines Landes innerhalb der Listen „Ausnahme“ und „hohes Risiko“. M12. Die Europäische Kommission hat die tatsächlichen Auswirkungen von Änderungen der Regelungen zum Schutz von Frachtstücken und Postsendungen, die aus Drittstaaten ankommen, zu untersuchen (d.h. die ACC3-Zertifizierung), einschließlich der Durchführung einer Kosten-Nutzen-Analyse sowie einer eingehenden Konsultation aller beteiligten Parteien. Die Arbeiten sind als dringend anzusehen, da (1) mehrere Fachleute angegeben haben, dass der gegenwärtige Rahmen nicht ausreicht, um das erforderliche Sicherheitsniveau zu erreichen und (2) die für 2014 erwarteten Anforderungen anspruchsvoll und schwer umzusetzen sind, was bedeutet, dass sowohl die Branche als auch die zuständigen Behörden Zeit für die Vorbereitung zur Einhaltung dieser Anforderungen benötigen.

Die Sicherheit bei Luftfracht aus Drittstaaten

____________________________________________________________________________________________

4.1.

Überarbeitung des gegenwärtigen Regulierungsrahmens der EU in den Bereichen Luftfracht und Luftpost Vision Der Regulierungsrahmen der EU in den Bereichen Luftfracht und Luftpost muss: (1) risikobasiert sein, indem Sicherheitsverfahren proaktiv an Gefahr- und Risikoniveaus angepasst werden; (2) gegen interne und externe Bedrohungen für den Luftverkehrssektor abgewogen werden und die Vorschriften müssen mit den für den Personenverkehr bestimmten Vorschriften abgestimmt werden; (3) eine Motivation für Forschung und Investitionen in Sicherheitssysteme und die entsprechenden Geräte bieten; und (4) die Kooperation zwischen den Geschäftspartnern mithilfe einer globalen Überwachung durch öffentliche Behörden fördern.

Um diesen Ansatz zu verwirklichen, müssen verschiedene Maßnahmen unternommen werden, einige von ihnen horizontal, d.h. nicht ausschließlich auf die Verantwortlichkeit oder den Prozess bezogen. Die Übernahme eines risikobasierten Ansatzes bedeutet, dass “Sicherheitsebenen” mit umfassenden Kontrollen und Verfahren, welche jeweils zu bestimmen sind, geschaffen werden müssen. Die Bestimmung dieser Ebenen sollten von gelegentlichen Bedrohungen oder Versuchen, den Luftverkehr zu beeinträchtigen, unabhängig sein, und stattdessen auf strategischer Ebene vorgenommen werden, aufgeteilt in die betrieblichen Prozesse zur Bewertung des Risikos und der Einführung von Sicherheitskontrollen auf jeder Ebene. Die Ebenen müssen auf EU-Ebene harmonisiert werden. Dieser Ansatz steht in starkem Gegensatz zu dem gegenwärtigen System, welches auf einem gemeinsamen Sicherheitsrahmen der Mitgliedstaaten beruht, der es ermöglicht, dass in bestimmten Ländern auf der Grundlage von Risikobewertungen verschärfte Bestimmungen verabschiedet werden. Das gegenwärtige System fördert wichtige Unterschiede bei der Einführung von Sicherheitskontrollen innerhalb der EU, was zu Problemen bei der Harmonisierung führt. Zudem führt es zu einer Situation, in welcher bei jeder Bedrohung eine neue Antwort / Änderung der Sicherheitskontrollen festgelegt wird, was nicht dazu beiträgt, einen dauerhaften Rahmen zu schaffen. Die Definition von gemeinsamen Sicherheitsebenen würde jedem Mitgliedstaat die Möglichkeit bieten, sein eigenes Risikoniveau zu berechnen und die Sicherheitskontrollen entsprechend zu ändern, ohne dass es zu wesentlichen Abweichungen bezüglich der Realisierung von Sicherheitskontrollen kommt. Ein Beispiel für die möglichen Sicherheitsebenen ist unten in Tabelle 2 angegeben. Sie soll zeigen, wie Sicherheitsverfahren an Risikoniveaus angepasst werden können (anstatt genaue Sicherheitsverfahren für jede Ebene festzulegen - ein Vorhaben, das mehr technische Arbeit und eine sorgfältige Folgenabschätzung erfordert).

Fachabteilung B: Struktur- und Kohäsionspolitik

_____________________________________________________________________________ Tabelle 2:

Beispiel für die Festlegung gemeinsamer Sicherheitsvorschriften gemäß der Risikobewertung

Sicherheitsebene Höheres Risiko

Anforderungen der Sicherheitsebene 1. Frachtstücke und Postsendungen müssen aus einer Lieferkette stammen und verschärften Kontrollen unterliegen.

gesicherten

2. Frachtstücke und Postsendungen, die in einem Passagierflugzeug transportiert werden, müssen aus einer gesicherten Lieferkette stammen und verschärften Kontrollen unterliegen, während Frachtstücke und Postsendungen, die in Nur-Frachtflugzeugen transportiert werden, verschärften Kontrollen unterliegen müssen. 3. Frachtstücke unterliegen.

und

Postsendungen

müssen

verschärften

Kontrollen

4. Frachtstücke und Postsendungen, die in einem Passagierflugzeug transportiert werden, müssen verschärften Kontrollen unterliegen, während Frachtstücke und Postsendungen, die in Nur-Frachtflugzeugen transportiert werden, verschärften Kontrollen unterliegen müssen oder aus einer gesicherten Lieferkette stammen müssen. 5. Frachtstücke und Postsendungen müssen verschärften unterliegen oder aus einer gesicherten Lieferkette stammen.

Geringeres Risiko

Kontrollen

6. Frachtstücke und Postsendungen, die in einem Passagierflugzeug transportiert werden, müssen verschärften Kontrollen unterliegen oder aus einer gesicherten Lieferkette stammen. Frachtstücke und Postsendungen, die in einem Nur-Frachtflugzeug transportiert werden, müssen verschärften Kontrollen unterliegen oder aus einer gesicherten Lieferkette stammen oder aus einem Programm bekannter Versender stammen. 7. Frachtstücke und Postsendungen müssen verschärften Kontrollen unterliegen oder aus einer gesicherten Lieferkette stammen oder aus einem Programm bekannter Versender stammen.

Wie oben beschrieben sollen in Tabelle 2 mögliche Varianten gezeigt werden, wie Sicherheitskontrollen gemäß dem Risikoniveau angewandt werden. Dies beruht auf drei Wegen, um Frachtstücke und Postsendungen zu sichern: verschärfte Kontrollen, einer gesicherten Lieferkette (SCS) sowie einem „Programm bekannter Versender“. Die verschärften Kontrollen ähneln den gegenwärtigen Kontrollverfahren, beinhalten jedoch Änderungen, um diese mit den bewährten Praktiken abzustimmen (z.B. im Personenverkehr), wie in dieser Studie empfohlen. Die Sicherheit der Lieferkette stellt den SCS-Weg dar, der ebenfalls gemäß den in diesem Bericht vorgeschlagenen Änderungen ergänzt wird. Das Programm “bekannter Versender” ersetzt das gegenwärtige System “Großkundenversender“, möglicherweise unter Vereinfachung einiger Prozesse 23 . Die vorgeschlagenen Ebenen können wie folgt kurz zusammengefasst werden (beginnend mit

Diese Arbeit sieht ein ‘Programm bekannter Versender‘ vor, bei dem es sich im Wesentlichen um einen branchengesteuerten Prozess handelt; während es dem Großkundenversender-System ähnelt, könnten eine geringere Beteiligung der Behörden oder weniger deterministische Verfahren eingeführt werden, um den Parteien eine größere Flexibilität zu gewähren.

Die Sicherheit bei Luftfracht aus Drittstaaten

____________________________________________________________________________________________ den Ebenen mit den geringsten Anforderungen, welche für geringe Niveauebenen vorgesehen sind): 

Ebene 7: ist in den gegenwärtigen Rechtsvorschriften nicht vorgesehen und wäre nur bei sehr geringen Risikoszenarien realisierbar;



Ebene 6: ähnelt den gegenwärtigen gemeinsamen Grundstandards der EU, wie gemäß der Verordnung 300/2008 bestimmt;



Ebene 5: ähnelt ebenfalls den gegenwärtigen gemeinsamen Grundstandards der EU, jedoch ohne den „Großkundenversender“ (wie er gegenwärtig im Vereinigten Königreich besteht);



Ebene 4: sieht die vollständige Kontrolle bei Passagierflugzeugen vor, wobei die Situation in den USA widergespiegelt wird;



Ebene 3: sieht die vollständige Kontrolle bei allen Flugzeugen vor (dies stellt die langfristige Vorstellung der USA für Luftfrachtsicherheit dar)



Ebene 2: sieht eine Passagierflugzeugen vor;



Ebene 1: sieht eine Kombination von SCS und Kontrollen bei allen Flügen vor.

Kombination

von

SCS

und

Kontrollen

bei

allen

Mit Ausnahme von Ebene 1 (welche ein besonders hohes Sicherheitsniveau darstellt, möglicherweise sehr kostspielig und störend und nur für kurze Zeiträume und unter besonderen Umständen vorgesehen), sollten zudem Bestimmungen erlassen werden, um Stichproben in das System einzuführen, wenn eine bestimmte Anzahl an Lieferungen möglicherweise in ein höheres Sicherheitsniveau „hochgestuft“ werden. Zudem sollte jede Sicherheitsebene gemäß einer Kombination von Makro-Risikobewertung (von öffentlichen Behörden und auf regionaler/Länderebene durchzuführen) und Mikro-Risikobewertung (speziell für jede Lieferung und von dem Sicherheitsunternehmen durchzuführen, welches auf der Grundlage der Bewertungsmatrix, die von den zuständigen Behörden auszustellen ist, für die Sicherheitskontrollen verantwortlich ist) definiert werden. Die Einführung eines risikobasierten Sicherheitssystems stellt ein langfristiges Vorhaben dar. Hinsichtlich der Rechtsvorschriften ist auf jeden Fall eine Überprüfung der Verordnung 300/2008 erforderlich. Hinsichtlich der praktischen Umsetzung beinhaltet es einen Rahmen für die Risikobewertung, einschließlich der Einrichtung von neuen Informationskanälen und der Neuverteilung von Verantwortlichkeiten entlang der Lieferkette sowie zwischen den Luftfahrtbehörden, den Zollbehörden, der Branche und den Sicherheitsbehörden/Nachrichtendiensten. Um sowohl Marktstörungen als auch mangelndes Vertrauen in die Sicherheitsverfahren bei niedrigeren Risikoebenen zu verhindern, müsste die Einführung stufenweise erfolgen, zum Beispiel mit einer Einführung der niedrigsten und höchsten Risikoebene nach den anderen. Der risikobasierte Ansatz würde jedoch verschiedene Vorteile mit sich bringen. Zunächst würde er Möglichkeiten für die Harmonisierung grundlegender Vorschriften auf europäischer Ebene eröffnen, sodass Unterschieden zwischen den Mitgliedstaaten bezüglich des Gefährdungspotentials innerhalb des gleichen rechtlichen Rahmens Rechnung getragen wird. Zweitens würde die eindeutige Definition von Sicherheitsstandards der Branche stabile Indikatoren für Investitionen in die Ausstattung und die damit verbundene Forschung und Entwicklung liefern; eine neue Bedrohung würde nicht notwendigerweise zu wesentlichen Änderungen des Rechtsrahmens führen, sondern vielmehr zu einer Änderung der Risikobewertung und der darin enthaltenen Sicherheitskontrollen. Schließlich würde das

Fachabteilung B: Struktur- und Kohäsionspolitik

_____________________________________________________________________________ risikobasierte System die Sicherheit verbessern, da sowohl die Risikobewertung als auch die Stichproben die Stabilität der Sicherheitsverfahren erhöhen würden. Die für diese Studie durchgeführte Forschung hat gezeigt, dass die Tendenz besteht, den Schwerpunkt des Sicherheitsprozesses in der Luftfahrt auf externe Bedrohungen auszurichten. Der gegenwärtige Rechtsrahmen enthält Bestimmungen zur Handhabung interner Bedrohungen für die Luftfahrt, insbesondere durch Vorschriften bezüglich der Einstellung, Auswahl und Schulung von Personal. Angesichts der offensichtlich fehlenden Beachtung dieses Problems, werden drei kurzfristige Maßnahmen vorgeschlagen: 

Überarbeitung des Leitfadens, um die Realisierung von Anforderungen bezüglich der Einstellung, Auswahl und Schulung von Personal zu unterstützen;



Festlegung gezielter Maßnahmen, um die Einhaltung der Anforderungen in diesen Bereichen durchzusetzen;



Ermittlung zusätzlicher Sicherheitsanforderungen, indem Informationen bezüglich des Personals, das Zugang sicherheitssensiblen Bereichen hat, mit den Sicherheitsund Nachrichtendiensten ausgetauscht werden.

Alle diese Maßnahmen scheinen für die unverzügliche Umsetzung zur Verbesserung der gegenwärtigen Sicherheitsverfahren praktikabel zu sein und haben geringe Auswirkungen auf die öffentlichen Behörden und die Branche. Eine zweite Tendenz wurde in der Tatsache ermittelt, dass der Personenverkehr scheinbar strengeren Sicherheitsvorschriften unterliegt als Luftfracht und Luftpost. Europäische Entscheidungsträger müssen Maßnahmen erlassen, um sicherzustellen, dass für Luftfracht und Luftpost, zumindest auf der Ebene grundlegender Standards, die gleichen Bestimmungen gelten, wie für Passagiere, die Gepäck aufgegeben haben. Dies führt zu zwei konkreten Vorschlägen: 

Vorbereitung einer Kosten-Nutzen-Bewertung für die Überarbeitung von Gesetzen bezüglich der Kontrollen von Frachtstücken und Postsendungen, um einen stufenweisen Ansatz nachzuahmen, welcher dem Ansatz für aufgegebenes Gepäck ähnelt, einschließlich der Anwendung von mehr als einer Kontrollmethode, wenn eine erste Analyse nicht eindeutig ist. Dies würde, wie oben erwähnt, zu einem System "verschärfter Kontrollen“ führen und durch eine Änderung der Verordnung 300/2008 im Wege des ordentlichen Gesetzgebungsverfahrens umgesetzt.



Überprüfung der Spezifikationen für nationale Qualitätskontrollprogramme im Bereich der Sicherheit in der Zivilluftfahrt der Verordnung der Kommission 18/2010, sodass alle relevanten Basisniveaus widergespiegelt werden, um die Häufigkeit von Sicherheitsaudits und Inspektionen in einem Indikator (z.B. Tariftonnenkilometer) zu definieren, welcher nicht nur die Tätigkeiten im Personenverkehr, sondern auch in den Bereichen Luftfracht und Luftpost widerspiegelt. Diese Änderung kann im „Ausschussverfahren“ (Regelungsverfahren mit Kontrolle) verabschiedet werden.

Während der zweite Vorschlag relativ unkompliziert und innerhalb kurzer Zeit realisierbar zu sein scheint, könnte der erste Vorschlag erhebliche Investitionen in Kontrollgeräte und dienstleistungen beinhalten. Dementsprechend sollte einer Entscheidung durch den Gesetzgeber eine sorgfältige Analyse vorausgehen.

Die Sicherheit bei Luftfracht aus Drittstaaten

____________________________________________________________________________________________ Bei der Auswertung der Literatur wurde betont, dass verschiedene Aspekte der Luftfrachtund Luftpostsicherheit weiterhin in Forschungs- und Entwicklungsprogrammen untersucht werden müssen. Dementsprechend und insbesondere seitdem das neue Rahmenprogramm für europäische Forschung von 2014 bis 2020 gegenwärtig erörtert wird, sollte der Gesetzgeber zusichern, dass er die Themen Luftfracht- und Luftpostsicherheit vollständig berücksichtigt. Die Forschung sollte sich besonders auf die Interaktion zwischen dem Menschen und den Technologien konzentrieren, insbesondere da die Ansicht wächst, dass Kontrolltechnologien die wirksamsten Mittel darstellen, um Luftfracht und Luftpost zu sichern. Die Frage, ob die Kooperation zwischen den Geschäftspartnern mithilfe einer globalen Überwachung durch öffentliche Behörden gefördert werden sollte, wird in Abschnitt 4.2 behandelt.

Die Rolle des Europäischen Parlaments - Eine Verschärfung von Sicherheitsbestimmungen in den Bereichen Luftfracht und Luftpost, so dass diese den Bestimmungen für Passagiere, die Gepäck aufgegeben haben, entsprechen, würde eine Überarbeitung der Verordnung 300/2008 im Wege des ordentlichen Gesetzgebungsverfahrens beinhalten. - Auf ähnliche Weise würde die Einrichtung eines kooperativen SCS-Systems sowie die Einführung des "Programms bekannter Versender" ebenfalls die Überarbeitung der Verordnung 300/2008 im Wege des ordentlichen Gesetzgebungsverfahrens bedeuten. - Allgemeine Maßnahmen mit dem Ziel der Ergänzung der grundlegenden Standards und der Ausrichtung auf externe Bedrohungen (wie in Artikel 4(2) der Verordnung 300/2008 genannt) werden im Wege des Ausschussverfahrens (Regelungsverfahren mit Kontrolle) von der Kommission verabschiedet. MEPs können anfragen, ob diese Aspekte bei der Prüfung künftiger Änderungen zur Umsetzung von Rechtsvorschriften im Bereich der Luftfahrtsicherheit ordnungsgemäß berücksichtigt wurden. - Die Frage der Luftfracht- und Luftpostsicherheit muss in Forschungs- und Entwicklungsprogrammen weiter untersucht werden. Die Verabschiedung des Rahmenprogramms für Forschung und Innovation 2014-2020 im Wege des ordentlichen Gesetzgebungsverfahrens (COM(2011), 808 Ende bis 812 Ende) könnte dem Parlament die Möglichkeit eröffnen, dieses Thema auf die Tagesordnung zu setzen.

Fachabteilung B: Struktur- und Kohäsionspolitik

_____________________________________________________________________________ 4.2.

Einführung eines kollaborativen, branchenorientierten Systems für die Sicherheit in der Lieferkette (SCS), das von einer öffentlichen Behörde überwacht wird Vision Die Sicherheit in der Lieferkette sollte eine wichtige Rolle beim Schutz von Luftfracht und Luftpost spielen, da es die wirksamste Art und Weise darstellen kann, um Risiken bei geringem Kostenaufwand zu verringern. SCS muss auf einem prozessorientierten System beruhen, bei dem jede beteiligte Partei (1) sich der Bedeutung der Luftfracht- und Luftpostsicherheit bewusst ist, (2) genaue Kenntnisse der Verfahren hat, die in jeder Phase eingeführt werden sollen, und (3) mit allen anderen Parteien entlang der Lieferkette kooperiert (insbesondere bezüglich des Austauschs von relevanten Informationen und bezüglich der Analyse von möglichen Risiken). Innerhalb des SCS-Systems besteht die Aufgabe der öffentlichen Behörden nicht darin, Verbindungen zwischen den verschiedenen beteiligten Wirtschaftsparteien zu ersetzen, sondern vielmehr darin, das System zu überwachen, die Einhaltung der Vorschriften durchzusetzen und sicherzustellen, dass Handelsbeziehungen die Durchführung von Sicherheitskontrollen nicht beeinträchtigen. Verantwortlichkeiten und Haftungsfragen sind für alle an SCS beteiligten Parteien eindeutig, wenn die Ziele auf der Makroebene eindeutig festgelegt sind.

Das gegenwärtige SCS-System scheint sich in die entgegengesetzte Richtung zu der in dieser Studie vertretenen Vision zu entwickeln: Gegenwärtig besteht die Tendenz zu einer wichtigeren Rolle der zuständigen Behörden und zu weniger Interaktion und Kooperation zwischen den Parteien entlang der Lieferkette. Die stärkere Beteiligung der zuständigen Behörden als Stellen zur Zertifizierung und Akkreditierung von Versendern zu Sicherheitszwecken entlang des SCS-Wegs scheint ein Schritt in die richtige Richtung zu sein. Indem jedes Unternehmen entlang der Lieferkette verpflichtet wird, eine Akkreditierung von der zuständigen Behörde zu erhalten, wird ein Schritt zu mehr Verantwortlichkeit jeder Partei unternommen, sodass notwendigerweise interne Verfahren entwickelt werden müssen, um die Sicherheit zu einem festen Bestandteil ihrer Tätigkeiten zu machen und für alle in diesem Bereich vorgenommenen Handlungen verantwortlich zu werden. Die Vorstellung, dass die Akkreditierung von Unternehmen entlang der Lieferkette durch öffentliche Behörden die Notwendigkeit der Kooperation von Industrie zu Industrie ersetzt, scheint unangemessen zu sein und muss geklärt werden. In der Vision für ein kooperatives SCS haben die öffentlichen Behörden im Wesentlichen eine doppelte Funktion: (1) Festlegung einer ursprünglichen Akkreditierung, um sicherzustellen, dass alle Unternehmen über die notwendigen Systeme und Fähigkeiten verfügen, um Luftfracht und Luftpost zu schützen und um sicherzustellen, dass das gesamte Personal vertrauenswürdig ist; und (2) sicherstellen, dass Geschäftsbeziehungen zwischen den Parteien die Einhaltung von Sicherheitsverfahren nicht beeinträchtigen; dies erfolgt im Wesentlichen, indem die Einhaltung durch Audits und Inspektionen an jeder Stelle des SCS durchgesetzt wird. Unter diesem allgemeinen Aufsichtsschirm durch die öffentlichen Behörden sollten die Parteien in der Branche direkt die gegenwärtig zwischen ihnen bestehenden Sicherheitsverfahren vereinbaren, wobei sicherzustellen ist, dass ihre Programme zu den Programmen der jeweils anderen Partei passen, sodass Folgendes gewährleistet ist: (1) Die relevanten Informationen werden ausgetauscht, um eine MikroRisikoanalyse der Lieferung zu ermöglichen; (2) Einführung von Sicherheitskontrollen,

Die Sicherheit bei Luftfracht aus Drittstaaten

____________________________________________________________________________________________ welche für die (auf Makro- und auf Mikroebene bewerteten) Risikoebenen angemessen sind und die auf gemeinsamen Grundstandards und dem Leitfaden, der auf EU-Ebene ausgestellt wurde, beruhen; und (3) Durchführung von Redundanzkontrollen und Stichproben entlang der Lieferkette (insbesondere bei höheren Risikoebenen). Zu diesem Zweck müssen die folgenden Maßnahmen durchgeführt werden: 

Stärkerer Informationsaustausch entlang der Lieferkette: Sicherheitsprogramme aller Parteien müssen Bestimmungen bezüglich Informationsaustauschs enthalten, um einen angemessenen Fluss risikorelevanten Informationen hinsichtlich jeder Lieferung bis zum Ende Lieferkette sicherzustellen. Diese Maßnahme kann kurzfristig umgesetzt werden.



Stärkere Kooperation zwischen den Geschäftspartnern: Da Informationen über Sicherheitsprogramme bis zum unteren Ende der Lieferkette ausgetauscht werden, sollten Unternehmen weiter oben (die üblicherweise mehr über Luftfrachtund Luftpostsicherheit wissen) mit den anderen zusammenarbeiten, um deren Sensibilisierung bezüglich der geeignetsten Verfahren, einschließlich Gegenproben im SCS-System, zu stärken, sodass die Grundlage für Qualitätskontrollen zwischen Unternehmen gelegt werden. Diese Initiativen sollten dazu führen, dass SCS kohärenter wird und die öffentlichen Behörden von ihrer Beteiligung an den täglichen Sicherheitsverfahren befreit werden, sodass sich ihre Rolle auf Aufsicht und Durchsetzung beschränkt. Diese Änderungen könnten mittelfristig herbeigeführt werden, da sie einen strukturellen Schub zwischen den Parteien erfordern. Dementsprechend muss der Gesetzgeber die Frage der Haftungsfrage klären, bevor die öffentlichen Behörden von ihrer Aufgabe befreit werden, die Beteiligung der verschiedenen Parteien entlang der Lieferkette zu koordinieren und Vorschriften zu erlassen, welche bilaterale Beziehungen zwischen den Geschäftspartnern fördern.



Einführung einer Methode der Mikro-Risikobewertung: Neben der Festlegung von „Makro“-Risikoebenen, welche auf Informationen bezüglich der Gefahren und Risiken auf Länderebene oder auf regionaler Ebene beruhen, sollte eine eingehende Analyse von lieferspezifischen Risikofaktoren eingeführt werden. Diese Analyse würde entlang der Lieferkette durchgeführt, da die detaillierten Kenntnisse, welche für diese erforderlich sind, bei den Unternehmen liegen, welche den Versand der Lieferung erledigen. Die Analyse sollte auf einer Risikobewertungsmatrix beruhen, welche von den öffentlichen Behörden erstellt wurde (auf EU-Ebene harmonisiert und von den zuständigen nationalen Behörden an die örtlichen Gegebenheiten angepasst). Diese Maßnahme sollte langfristig als Teil eines risikobasierten Sicherheitssystems für die Bereiche Luftfracht und Luftpost eingeführt werden.



Schaffung einer neuen Sicherheitsebene mit geringeren Anforderungen: Da die Akkreditierung von bekannten Versendern verschärft wird und das „Großkundenversender“-System nicht erfolgreich zu sein scheint, sollte die Einführung eines „Programms bekannter Versender“ mit weniger strengen Bestimmungen und einer geringeren Beteiligung von öffentlichen Behörden untersucht werden. Ein solches „Programm bekannter Versender" sollte nur angewandt werden, wenn die "Makro"-Risikoebenen niedrig sind. Es würde Mitgliedstaaten die Möglichkeit bieten, den Versand von Luftfracht und Luftpost, der sich auf einer niedrigen „Mikro“-Risikoebene befindet, zu vereinfachen (da der Versender bekannt ist und Sicherheitsverfahren anwendet). Das Programm bekannter Versender sollte weniger Bürokratie zur Folge haben als das Großkundenversender-System und auf einer Akkreditierung zwischen Unternehmen beruhen. Es bestehen keine Hindernisse, diese Maßnahme kurz-/mittelfristig

Die des von der

Fachabteilung B: Struktur- und Kohäsionspolitik

_____________________________________________________________________________ umzusetzen, ihre Ergebnisse werden jedoch erst sichtbar, wenn ein risikobasiertes Sicherheitssystem in den Bereichen Luftfracht und Luftpost vorhanden ist. Es sollten zudem verschiedene spezifische Maßnahmen in Bezug auf SCS, die in Abschnitt 4.1 erörtert wurden, umgesetzt werden, insbesondere die Maßnahmen, welche auf interne Bedrohungen für die Luftfahrt ausgerichtet sind (z.B. Informationsaustausch bezüglich des Personals, das Zugang zu sicherheitssensiblen Bereichen hat, mit Sicherheits- und Nachrichtendiensten), sowie die Maßnahmen, welche Schulungsprogramme ergänzen, um die Sensibilität bezüglich der Grenzen von Kontrollen und die Risiken einer zu starken Abhängigkeit von technologieorientierten Sicherheitskontrollen zu stärken.

Die Rolle des Europäischen Parlaments Die Erstellung eines kooperativen SCS-Systems, die Einrichtung bekannter Versender“ oder die Einführung eines risikobasierten müssten in die gemeinsamen Grundstandards der EU eingefügt Überarbeitung der Verordnung 300/2008 im Wege Gesetzgebungsverfahrens beinhalten würde.

4.3.

eines „Programms Sicherheitssystems werden, was eine des ordentlichen

Harmonisierung von Sicherheitsverfahren in den Bereichen Luftfracht und Luftpost auf EU-Ebene Vision Um eine einwandfreie Funktionsweise des Binnenmarktes für den Luftfrachtverkehr zu ermöglichen und die Sichtbarkeit der EU im Ausland als erfolgreichen Wirtschaftsblock zu erhalten, sollte das Sicherheitssystem in den Bereichen Luftfracht und Luftpost ein ähnliches Schutzniveau in allen Mitgliedstaaten gewährleisten. Dies bedeutet nicht, dass die Sicherheitsverfahren in den Bereichen Luftfracht und Luftpost in allen Ländern gleich sein müssen, es erfordert jedoch ein hohes Maß an Harmonisierung des Sicherheitsprozesses. Diese Harmonisierung umfasst insbesondere (1) eine gemeinsame Methode zur Risikobewertung mit geringen nationalen und regionalen Abweichungen; (2) harmonisierte Verfahren für Sicherheitskontrollen auf verschiedenen Risikoebenen; und (3) harmonisierte Vorschriften in Bezug auf spezifische Aspekte, welche eng mit der Funktionsweise des Binnenmarktes verbunden sind, wie Standards für Sicherheitsgeräte, Kriterien für die Akkreditierung und Anforderungen für Personalschulungen. In einem künftigen europäischen Sicherheitsrahmen für Luftfracht und Luftpost, werden die Sicherheitsverfahren, die eine bestimme Risikoebene ansprechen, in der gesamten Union ähnlich sein, Sicherheitspersonal wird sich leicht an ähnliche Positionen in allen Mitgliedstaaten anpassen und Sicherheitsgeräte, für die eine Typengenehmigung erteilt wurde, werden uneingeschränkten Zugang zum Binnenmarkt haben.

Die Sicherheit bei Luftfracht aus Drittstaaten

____________________________________________________________________________________________ Auf EU-Ebene ist eine stärker verordnende Definition des Sicherheitsprozesses erforderlich, um in die Richtung eines stärker harmonisierten Sicherheitsrahmens für Luftfracht und Luftpost zu gehen. Dies erfordert einen neuen Ansatz für die Entwicklung und Übertragung von detaillierten Sicherheitsverfahren und in dieser Studie wurden zwei alternative Mittel für den weiteren Fortgang festgestellt: 

Durch die Gründung einer neuen Institution, die als eine Art „Europäische Agentur für Luftsicherheit“ agiert, welche Umsetzungs- und Durchsetzungsaufgaben von den zuständigen Behörden in den Mitgliedstaaten und von der Kommission übernehmen würde; oder



Durch Aufrechterhaltung des gegenwärtigen institutionellen Rahmens und stärkere Detailliertheit bestimmter Aspekte der EU-Bestimmungen und dadurch Stärkung der Befugnisse der Kommission, die Umsetzung in den verschiedenen Mitgliedstaaten genau zu überwachen und durchzusetzen.

In der Analyse dieser Studie wurde darauf hingewiesen, dass die bestehenden Institutionen einen guten Ausgleich zwischen der Nähe zu den Sicherheitsprüfern vor Ort und den Kapazitäten für die Entwicklung harmonisierter Maßnahmen auf EU-Ebene bieten. Aus diesem Grund scheint die Möglichkeit, den gegenwärtigen institutionellen Rahmen aufrechtzuerhalten, attraktiver zu sein. Es ist jedoch mit Sicherheit Raum für Verbesserungen und auf drei Ebenen sind Änderungen erforderlich: 

Auf EU-Ebene sind detailliertere Informationen erforderlich, um einen stärker vorschreibenden Sicherheitsprozess zu ermöglichen und die EU sollte ihre Kapazitäten für die Überwachung, Unterstützung und Durchsetzung in den Mitgliedstaaten erhöhen; dies erfordert wahrscheinlich die Verstärkung von Ressourcen der Kommission in diesem Bereich und/oder eine stärkere Kooperation mit den Mitgliedstaaten;



Auch wenn eine bestimmte Verschiebung von Verantwortlichkeiten auf die EU-Ebene unvermeidbar ist, drohen dennoch verschiedene zuständige Behörden an, dass sie nicht über die notwendigen Kapazitäten verfügen, um die Erfordernisse eines schärferen Sicherheitsrahmens in den Bereichen Luftfracht und Luftpost zu erfüllen; dementsprechend könnten einige Mitgliedstaaten erwägen, den Behörden, welche für die Umsetzung der Verordnung bezüglich Flugsicherheit verantwortlich sind, zusätzliche Ressourcen zu gewähren;



Schließlich haben verschiedene Teilhaber ihre fehlende Beteiligung an der Definition und dem Management des Sicherheitsrahmens für Luftfracht und Luftpost beklagt; es müssen verbesserte Mechanismen zur Beteiligung der Zivilgesellschaft und von wichtigem Sicherheitspersonal bei Industrieverbänden eingeführt werden.

Der Übergang zu einem stärker harmonisierten System wird komplex und erfordert einen vorsichtigen Ansatz, um Sicherheitsverstöße zu vermeiden. Ein stufenweiser Übergang scheint gerechtfertigt zu sein, welcher schnellstmöglich in den Bereichen begonnen werden sollte, in welchen eine fehlende Harmonisierung entweder zu einer Reduzierung der Sicherheitsniveaus oder zu einer Beeinträchtigung des Binnenmarktes führt.

Fachabteilung B: Struktur- und Kohäsionspolitik

_____________________________________________________________________________ Neben diesen globalen Änderungen des Prozesses, besteht der Bedarf für die Überarbeitung bestimmter Aspekte des Kontrollprozesses. Die gegenwärtigen EURechtsvorschriften 24 definieren lediglich Kontrollmethoden und überlassen es den Mitgliedstaaten, ihre bevorzugten Techniken und Verfahren zu bestimmen (und möglicherweise andere auszuschließen). Ein Vergleich der gegenwärtigen Kontrollpraktiken für Luftfracht und Luftpost in den Mitgliedstaaten zeigt, dass diese in einigen Ländern verschärft werden müssen und die Harmonisierung generell erhöht werden muss. Es sind dringend Maßnahmen erforderlich, wie die Verschärfung des Verzeichnisses von Methoden, welche innerhalb der EU anerkannt sind (d.h. Gewährleistung, dass alle Länder vielen Methoden zustimmen und eine Methode, die in einem Mitgliedstaat anerkannt ist, dementsprechend auch in allen anderen Mitgliedstaaten anerkannt ist) oder Verpflichtung zur Anwendung sekundärer Kontrollen (wenn die Fähigkeit der Kontrollperson, die Inhalte einer Lieferung zu analysieren durch ihre Eigenschaften beeinträchtigt ist) 25 . Es ist jedoch erwähnenswert, dass diese Änderungen starke Auswirkungen auf die Branche haben können, da sie die bestehenden Kontrolleinrichtungen sowie künftige Investitionen in Sicherheitsgeräte beeinflussen könnten. Folglich muss jede Entscheidung über Änderungen bezüglich der Kontrollen eine sorgfältige Kosten-Nutzen-Analyse, ausführliche Beratungen mit der Branche sowie die Kommunikation mit dem Gesetzgeber umfassen.

Die Rolle des Europäischen Parlaments Das Parlament sollte die Kommission bitten, den gegenwärtigen Stand der Harmonisierung von Verfahren im Bereich der Luftfrachtsicherheit innerhalb Europas zu analysieren, beispielsweise in Bezug auf die Bauartgenehmigung für Geräte; detaillierter Leitfaden für Reglementierte Beauftragte und Bekannte Versender sowie die damit verbundenen Genehmigungskriterien; Schulungsprotokolle und -programme. Soweit dies nachweislich erforderlich ist, sollte das Parlament die Kommission bitten, einen detaillierten Leitfaden zu erstellen, um die gemeinsame Umsetzung von Verfahren zu unterstützen. Die Europäische Kommission sollte das Parlament in ihrem Jahresbericht über die Umsetzung der Verordnung 300/2008 über die Fortschritte in diesen Bereichen informieren.

Verordnung (EG) Nr. 272/2009 der Kommission vom 2. April 2009 zur Ergänzung der im Anhang der Verordnung (EG) Nr. 300/2008 des Europäischen Parlaments und des Rates festgelegten gemeinsamen Grundstandards für die Sicherheit der Zivilluftfahrt. In der Verordnung (EG) Nr. 272/2009 der Kommission sind die Kontrollmethoden, definiert, welche einzeln oder in Kombination als primäre oder sekundäre Mittel einzusetzen sind, um Sicherheitskontrollen in den Bereichen Luftfracht und Luftpost durchzuführen. In der hier durchgeführten Analyse wird jedoch gezeigt, dass verschiedene Mitgliedstaaten diese Liste ändern und die Nutzung bestimmter Systeme einschränken, wobei sie darauf hinweisen, dass stärker vorschreibende EU-Bestimmungen erforderlich seien. Dementsprechend scheint es notwendig zu sein, das Ermessen der Mitgliedstaaten in diesem Bereich einzuschränken.

Die Sicherheit bei Luftfracht aus Drittstaaten

____________________________________________________________________________________________

4.4.

Sicherung der Luftfracht und Luftpost bei ankommenden Flügen und Stärkung des globalen Rahmens für Luftsicherheit Vision Die Frage der Sicherung von Luftfracht und Luftpost bei aus Drittländern ankommenden Flügen ist von größter Wichtigkeit, da sie gegenwärtig als Schlüssel für die Luftverkehrssicherheit weltweit angesehen wird. Die ICAO wird als die bevorzugte Einrichtung anerkannt, um die globale Luftfahrtsicherheit zu regeln, es gelingt ihr jedoch nicht, einen Ansatz zu liefern, der ein hohes Maß an Sicherheit für Luftfracht und Luftpost gewährleistet. Dementsprechend wird in der Vision für einen künftigen Rahmen zum Schutz von Luftfracht und Luftpost auf Flügen aus Drittländern ein Ansatz zur Stärkung der Sicherheit auf diesen Flügen mit einem Rahmen, welcher verstärkte Tätigkeiten durch die ICAO fördert, kombiniert. Diese vorgeschlagene Vision besteht aus einem System, in dem alle Luftfrachtstücke und Luftpostsendungen, die an Bord eines Fluges mit einem Bestimmungsort innerhalb der EU gebracht werden, einer Risikoanalyse unterliegen würden, welche den Analysen ähnelt, die für Flüge innerhalb der EU vorgesehen sind. Durch eine solche Risikoanalyse würde festgestellt, ob andere Sicherheitskontrollen als die üblicherweise von den örtlichen Behörden auferlegten Kontrollen durchgeführt werden müssen. Für den Fall, dass die örtlichen Behörden keinen Rahmen liefern, welcher für die ermittelten Risikoniveaus angemessen ist, müssten die Fluggesellschaften sicherstellen, dass zusätzliche Kontrollen von Beauftragten durchgeführt werden, die durch ein von der EU validiertes System akkreditiert wurden.

Die Umsetzung dieser Vision würde wesentliche Änderungen der Vorschriften bezüglich der Sicherheit von ankommenden Frachtstücken und Postsendungen erfordern, welche im Jahr 2014 in Kraft treten müssen. Es ist darauf hinzuweisen, dass in dieser Vision eine verstärkte Verantwortlichkeit der Fluggesellschaften vorgesehen ist, die bereits durch die Bestimmungen gefördert wird, die im Februar 2012 in Kraft getreten sind. Dementsprechend scheinen die gegenwärtigen regulatorischen Anforderungen einen Schritt in die richtige Richtung darzustellen und die Entscheidungsträger sollten sich nun auf alternative Ansätze für die nächsten regulatorischen Schritte konzentrieren. Um sicherzustellen, dass die Vorschriften, die seit Februar 2012 in Kraft sind, einheitlich angewandt werden, sollte die Kommission schnellstmöglich gemeinsame Richtlinien vorlegen, sodass sich die Fluggesellschaften auf die ACC3-Zertifizierung vorbereiten können. Zudem sollte ein eindeutiger Leitfaden für die Koordinierung der Erteilung solcher Zertifizierungen durch die zuständigen Behörden in den Mitgliedstaaten vorgelegt werden. Wenn die zuständigen Behörden das EU-Recht bei der Bewertung von Anträgen auf Zertifizierung von Parteien außerhalb der EU unterschiedlich auslegen, könnte dies in der Tat zu einer Gefährdung der Glaubwürdigkeit des europäischen Rahmens für Luftverkehrssicherheit führen. In Bezug auf die Verschärfung der Vorschriften für den Zeitraum nach Juli 2014, scheinen umfassendere Überlegungen hinsichtlich des am besten geeigneten Ansatzes erforderlich zu sein und es sollte ein Vorschlag für ein risikobasiertes Sicherheitssystem für ankommende Frachtstücke und Postsendungen entwickelt werden. Diese sollten auf den folgenden Faktoren beruhen:

Fachabteilung B: Struktur- und Kohäsionspolitik

_____________________________________________________________________________ 

Eine Verordnung, in welcher eine Methodik zur Festlegung der Bedrohungen und Risiken von ankommenden Flügen bestimmt ist, in der die auf jeder Risikoebene durchzuführenden Sicherheitsverfahren genau festgelegt sind;



Die Kommission sollte mit dem Europäischen Parlament und dem Rat eine Vision für die langfristige Sicherung von Luftfracht und Luftpost bei ankommenden Flügen erörtern und die Union sollte auf koordinierte, internationale Maßnahmen in diesem Bereich drängen. Insbesondere sollten alle Vertragsstaaten der ICAO aufgefordert werden, die Einführung von Verfahren in Betracht zu ziehen, welche für jede Sicherheitsebene angemessen sind; die Einhaltung sollte durch das Auditprogramm der ICAO oder durch besondere Bestimmungen in bilateralen Abkommen, welche mit der EU abgeschlossen wurden, überwacht werden.



Auf der Grundlage besonderer Bestimmungen in bilateralen Abkommen, welche von der Union abgeschlossen wurden, sollte die Kommission die von Drittländern eingeführten Sicherheitsmaßnahmen auswerten. Für den Fall, dass diese Maßnahmen angemessen sind, um den Risiken auf jeder Ebene zu begegnen, wären keine weiteren Maßnahmen von Fluggesellschaften erforderlich, anderenfalls sollten sie sicherstellen, dass angemessene Sicherheitsverfahren angewandt werden. Von der EU akkreditierte Prüfer würden die Einhaltung durch die Fluggesellschaften durchsetzen.



Maßnahmen zum Aufbau von Kapazitäten sowie bilaterale Abkommen sollten genutzt werden, um die Kommunikation mit den Behörden in Drittstaaten zu verbessern und Ressourcen zu mobilisieren, die als lokale Prüfer im Auftrag der EU tätig werden.



Der risikobasierte Ansatz sollte die bestehenden Listen „Ausnahme“ und „Fracht und Post mit hohem Risiko“ ersetzen; die Bewertung von gegenwärtigen Sicherheitsmaßnahmen in jedem Land und auf jeder Risikoebene sollte transparent und objektiv sein und auf den SARPs der ICAO beruhen.

Die Rolle des Europäischen Parlaments In der Verordnung 859/2011 wird bestimmt, dass die Kommission die Frage der “unabhängigen Validierung" bis Juli 2013 bewerten soll. Während dieses Datum für die Bereitstellung detaillierter Regelungen angemessen ist, könnte es viel zu spät sein, um eine faire Erörterung auf internationaler Ebene zu erlauben, welche insbesondere wichtig ist, wenn der europäische Ansatz einen globalen Standard setzen soll. MEPs könnten möglicherweise eine Anfrage an die Kommission in Betracht ziehen wollen, vor Ende des Jahres 2012 eine Vision bezüglich der Luftfracht- und Luftpostsicherheit in Drittstaaten vorzulegen, welche dann die Grundlage für eine internationale Kooperation in diesem Bereich bilden könnte. Da das Parlament in dem Verhandlungsprozess von bilateralen Abkommen konsultiert wurde, sind die Mitglieder zudem aufgefordert, diese Fragen bei der Analyse solcher Abkommen zu berücksichtigen.

Die Sicherheit bei Luftfracht aus Drittstaaten

____________________________________________________________________________________________

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Die Sicherheit bei Luftfracht aus Drittstaaten

____________________________________________________________________________________________

ANLAGE I: METHODIK In dieser Anlage wird der methodische Ansatz beschrieben, welcher für diese Studie angewandt wurde. Wie in dem Bericht erwähnt, war diese Methodik auf die Sammlung detaillierter Informationen über gegenwärtige Sicherheitspraktiken im Luftfracht- und Luftpostsektor ausgerichtet, wobei Probleme ermittelt wurden, die aufgrund des Rechtsrahmens entstanden sind, und Empfehlungen gegeben werden, wie diese verbessert werden können. In den folgenden sechs Abschnitten werden die Bausteine der Methodik behandelt. Wichtige Informationslücken und Einschränkungen dieses Ansatzes werden in dem letzten Abschnitt dieser Anlage erörtert.

I.1.

Überprüfung der Verordnung und Gesetzgebung im Bereich der Luftfracht- und Luftpostsicherheit

In diesem Teil des Werks wurde ein Überblick über die wichtigsten Vorschriften und gesetzlichen Verpflichtungen im Bereich der Luftfracht- und Luftpostsicherheit gegeben. Er umfasste Bestimmungen und Standards, die auf globaler Ebene (durch die ICAO), innerhalb der EU, in Drittländern und auf der Ebene der Mitgliedstaaten verabschiedet wurden. Zudem wurden die bewährten Verfahren innerhalb der Branche sowie die Standards analysiert, wenn dies für relevant erachtet wurde. Es wurde ein starker Schwerpunkt auf Drittländern gelegt und wie die europäischen Gesetzgeber die Sicherheit von Flügen aus diesen Ländern, deren Standards und Verfahrensweisen ebenfalls behandelt wurden, verbessern können. Schließlich wurden Abweichungen von dem europäischen Rechtsrahmen auf Branchenebene oder auf der Ebene der Mitgliedstaaten analysiert, da diese wichtige Einblicke nicht nur bezüglich der Sicherheitspraktiken in den Bereichen Luftfracht und Luftpost, sondern auch bezüglich der einwandfreien Funktionsweise des europäischen Luftverkehrsmarktes liefern können. Im Wesentlichen bestand das Ziel dieses Teils darin, einen Beitrag zur Bewertung der Maßnahmen zu leisten, die von Mitgliedstaaten und der Branche zur Gewährleistung der Sicherheit von Luftfracht umgesetzt wurden, indem:   

I.2.

Die wichtigsten Sicherheitsbestimmungen innerhalb der EU zusammengefasst wurden; Alternative Bestimmungen bei der Gesetzgebung bezüglich der Sicherheit in Drittländern ermittelt wurden; Die Fragebögen zur Bewertung der Umsetzung von Bestimmungen in der EU ausgefüllt wurden.

Auswertung der Literatur bezüglich Luftverkehr, mit dem Schwerpunkt auf Sicherheitsfragen

Dieser methodische Schritt kann in zwei grundlegende Teile unterteilt werden: Der erste Teil ist auf die Charakterisierung des Luftfracht- und Luftpostsektors ausgerichtet; und im zweiten Teil wurden vorhandene Studien und wissenschaftliche Literatur in Bezug auf die Sicherheit in diesem Sektor ausgewertet.

Fachabteilung B: Struktur- und Kohäsionspolitik

_____________________________________________________________________________ Zum Zweck der Charakterisierung des Sektors wurde auf der Grundlage einer Analyse des Luftverkehrsmarktes und dessen Statistiken ein allgemeiner Überblick zusammengestellt. Diese nicht ins Detail gehende Beschreibung dient als Hintergrund für die Studie und gibt Einblicke in die Struktur des europäischen Luftfracht- und Luftpostsektors. Die Auswertung der Literatur bezüglich Luftfracht- und Luftpostsicherheit war besonders wichtig. Sie ermöglichte die Berücksichtigung früherer Studien in diesem Bereich sowie der darin genannten Empfehlungen und trug zu einem Verständnis des Umfangs bei, in welchem dieses Thema bereits von Entscheidungsträgern, Wissenschaftlern und Forschern behandelt wurde. Dieser Teil enthält die folgenden Punkte: 

Eine Übersicht über den Luftfracht- und Luftpostsektor in der EU;



Eine Bewertung der Charakterisierung von Sicherheitsproblemen in den Bereichen Luftfracht und Luftpost durch vorherige Studien sowie der Tiefe der bisherigen Analyse;



Die Ermittlung von Schlussfolgerungen und Empfehlungen aus der vorherigen akademischen/wissenschaftlichen Forschung.

I.3.

Expertenmeinungen und Befragung von Beteiligten

Das Thema der Luftfrachtsicherheit betrifft definitionsgemäß sensible Fragen, welche wahrscheinlich vertraulich sind (dieser Aspekt wird in Abschnitt I.7 dieser Anlage weiter entwickelt). Folglich wurde bei der Methodik ein konventioneller Ansatz, bei dem Informationen gesammelt werden und der auf einer Auswertung der Literatur und auf formellen Fragebögen oder Interviews mit Behörden und Betreibern beruht, mit einer Vielzahl von Interviews mit Beteiligten und unabhängigen Experten kombiniert. Es war wichtig, einen Ausgleich zwischen den Beiträgen aus diesen Quellen zu finden, wobei zu berücksichtigen ist, dass diese möglicherweise nicht alle vollkommen unabhängig waren, es handelte sich jedoch üblicherweise um Personen mit genauen Kenntnissen in Bezug auf Sicherheitsmaßnahmen, Bestimmungen und tatsächliche Vorgehensweisen. Diese waren grundsätzlich offener, ihre Einblicke und Ansichten mitzuteilen als amtliche Stellen. Dementsprechend wurden eine Reihe von Treffen für einen inoffiziellen Austausch von Ansichten mit Experten und Beteiligten bezüglich des Themas organisiert. Es hat sich erwiesen, dass diese insbesondere hilfreich waren, um Einzelheiten bezüglich wesentlicher Elemente und Punkte zur Erörterung sowie Verbesserungsvorschläge für den gegenwärtigen Rechtsrahmen zu erhalten. Der Schwerpunkt der Interviews mit Experten/Beteiligten lag auf den folgenden Aspekten: 

Erkennen von Gefahren und Risiken und wie diesen in der Praxis begegnet wird;



Anwendbare Bestimmungen und Standards, deren Umsetzung und Durchsetzung;



Probleme in Verbindung Bestimmungen;



Vorgeschlagene Verbesserungsmaßnahmen und künftige Herausforderungen.

mit

den

gegenwärtigen

Verfahrensweisen

und

Die Sicherheit bei Luftfracht aus Drittstaaten

____________________________________________________________________________________________

I.4. Bewertung der Umsetzung von Rechtsvorschriften innerhalb der 27 Mitgliedstaaten der EU In diesem Teil wurden Einblicke gewährt, wie der europäische Rechtsrahmen innerhalb der EU tatsächlich umgesetzt wurde, und es wurde eine Möglichkeit geschaffen, amtliche Regierungsstellen, die für die Luftfrachtsicherheit zuständig sind, in die Studie einzubeziehen. Es wurde ein Fragebogen an die Luftsicherheitsbehörden in allen EUMitgliedstaaten versandt, um zu untersuchen, wie streng die Rechtsvorschriften in Bezug auf die Luftfracht- und Luftpostsicherheit sind und wie die Mitgliedstaaten die einschlägigen Vorschriften durchsetzen. Es wurden nachfolgende persönliche Kontakte, E-Mails und Telefoninterviews organisiert, um eine hohe Anwortquote sicherzustellen. Diese führten zu 12 Antworten innerhalb des Zeitrahmens der Studie. Angesichts der Tatsache, dass die Mitgliedstaaten bei den Antworten ausgewogen vertreten waren, war es möglich, verschiedene Perspektiven bezüglich des Themas in den verschiedenen Ländern festzustellen und unterschiedliche Ansätze und Gegebenheiten bei der Einführung von Sicherheitsverfahren in den Bereichen Luftfracht und Luftpost innerhalb der EU zu ermitteln. Die Liste der Mitgliedstaaten, die auf die Umfrage geantwortet haben, steht in Anlage VII. zur Verfügung.

I.5.

Fallstudien, welche die gesamte Prozesskette abdecken

Um die gegenwärtigen Verfahrensweisen im Bereich der Luftfracht- und Luftpostsicherheit wirklich zu verstehen, war es notwendig, über eine allgemeine Bewertung des Rechtsrahmens in der EU hinauszugehen. Unter Berücksichtigung der Vertraulichkeit einiger Informationen wurde ein Fallstudienansatz vorgenommen, um gute Kenntnisse konkreter Verfahrensweisen in einer Gruppe repräsentativer Situationen zu sammeln. Es wurden sechs Fallstudien ausgewählt, um die Vielfalt der Luftfracht- und Luftpostgeschäfte sowie die verschiedenen Ansätze bezüglich der Sicherheit innerhalb der EU und außerhalb ihrer Grenzen abzudecken. Vier Fallstudien befassten sich mit Sicherheitspraktiken entlang der gesamten Lieferkette im Bereich Luftfracht in vier verschiedenen Mitgliedstaaten und in zwei Fallstudien wurde im Einzelnen analysiert, wie zwei globale Betreiber die Sicherheitsvorschriften bei ihren Tätigkeiten in der ganzen Welt anwenden. Auch wenn der Schwerpunkt der ersten Fallstudiengruppe auf der Situation innerhalb der EU lag und in der zweiten Gruppe die Tätigkeiten in Drittländern stärker untersucht wurden, wurden in beiden Gruppen die gegenwärtigen Verfahrensweisen, Maßnahmen zur Erhöhung der Luftfracht- und Luftpostsicherheit, welche in den vergangenen Jahren umgesetzt wurden, und die Probleme und Beschränkungen des gegenwärtigen rechtlichen Rahmens bewertet. Die beiden „internationalen“ Fallstudien wurden parallel zu den Fallstudien innerhalb der EU entwickelt, d.h. die Interviews waren auf die Luftfracht- und Luftpostsicherheit sowohl innerhalb der EU als auch in Drittländern ausgerichtet. In den vier Fallstudien, in denen die Lieferkette innerhalb der EU rekonstruiert wurde („EUFallstudien“ genannt), wurden verschiedene Arten von Tätigkeiten und deren Variabilität in den EU-Ländern ermittelt. In den Fallstudien bestand eine ausgewogene geographische Verteilung: Portugal, Belgien, Ungarn und das Vereinigte Königreich (UK). In diesen EUFallstudien wurden Sicherheitspraktiken entlang der gesamten Lieferkette in den Bereichen Luftfracht und Luftpost untersucht, während der Schwerpunkt der „Nicht-EU-Fallstudien“

Fachabteilung B: Struktur- und Kohäsionspolitik

_____________________________________________________________________________ auf einer sorgfältigen Analyse von Sicherheitspraktiken von Fluggesellschaften lag, die weltweit tätig sind, sowie auf deren Beziehungen zu Sicherheitsbeamten und -behörden.

I.6.

Festlegung und Bewertung von Maßnahmen zur Verbesserung der Luftfracht- und Luftpostsicherheit

Der letzte Schritt der Studie bestand in der Festlegung und Bewertung von Maßnahmen zur Verbesserung des gegenwärtigen Sicherheitsrahmens für Luftfracht- und Luftpost. Die Festlegung von Maßnahmen beruhte auf Informationen, die in den vorherigen Abschnitten gesammelt wurden, und war darauf ausgerichtet, die wichtigsten, ermittelten Sicherheitsprobleme und -lücken zu klären. Alle vorgeschlagenen Maßnahmen berücksichtigen die Rolle und den Auftrag des Europäischen Parlaments bezüglich der Frage der Luftfracht- und Luftpostsicherheit. Es wurde eine vorläufige Bewertung jeder vorgeschlagenen Maßnahme vorbereitet, die Folgendes umfasste:    

Inwieweit die Maßnahme einer übergreifenden „Vision“ für eine Verbesserung der Luftfracht- und Luftpostsicherheit entspricht; Einen Überblick über das Problem, dass mit der Maßnahme behoben werden soll, sowie ihre Dringlichkeit und Wichtigkeit; Eine Bewertung des (optimalen) Grads der Umsetzung sowie gegebenenfalls der Frage bezüglich EU-Maßnahmen; Die mögliche Rolle des Europäischen Parlaments.

Mit dieser Methodik wurde eine Reihe ausgewählter, vorläufiger Maßnahmen vorgeschlagen, die von dem Verkehrsausschuss des Parlaments in Betracht gezogen werden sollten.

I.7.

Schwierigkeiten und Informationslücken

Während der Entwicklung der Studie sah sich das Projekt-Team verschiedenen Schwierigkeiten ausgesetzt, welche scheinbar in besonderem Zusammenhang mit dem Thema der Arbeit standen. Diese können in drei Hauptkategorien eingeteilt werden:   

Verpflichtung öffentlicher Stellen; Vertraulichkeit der Informationen; Eingeschränkte vorherige Forschung bezüglich des Themas.

Wie in dem Bericht beschrieben, spielen die zuständigen Behörden in den Mitgliedstaaten eine wichtige Rolle bei der Entwicklung und Umsetzung der Sicherheitsvorschriften für Luftfracht und Luftpost in der EU. Dementsprechend war es besonders wichtig, mit diesen Behörden zusammenzuarbeiten und Zugang zu ihren Ansichten zu haben. Es wurde ein Fragebogen entworfen mit dem Ziel, standardisierte Informationen von all diesen Behörden zu sammeln, auch wenn dieser den Behörden, die bereit waren, mehr Informationen zu geben, die Möglichkeit dazu bot 26 .

Die zuständigen Behörden wurden darüber informiert, dass ihre Antworten zu dem Fragebogen nicht öffentlich gemacht werden, dass jede erhaltene Information aggregiert dargestellt wird und dass der Fragebogen keine möglicherweise sicherheitsrelevanten Informationen umfasst.

Die Sicherheit bei Luftfracht aus Drittstaaten

____________________________________________________________________________________________ Diese Methodik führte jedoch nicht dazu, dass die Mehrzahl dieser Behörden eingebunden werden konnten. Das Projekt-Team nahm zu drei Behörden persönlich Kontakt auf, keine war jedoch bereit, den Fragebogen in Form eines Interviews zu beantworten. Die Antwortquote bei den schriftlichen Antworten auf den Fragebogen war mit 12 Behörden aus Mitgliedstaaten, die geantwortet haben, dennoch eher positiv. Die meisten Antworten bezogen sich jedoch ausschließlich auf die „geschlossenen“ Fragen, was bedeutet, dass die zuständigen Behörden beschlossen haben, dem Projekt-Team keine Einzelheiten über ihre Verfahrensweisen oder ihre Ansichten und Meinungen bezüglich spezifischer Fragen mitzuteilen. Diese Schwierigkeit, die zuständigen Behörden in den Mitgliedstaaten einzubeziehen, wurde bei der Europäischen Kommission nicht bemerkt und es wurde ein Treffen mit dem entsprechenden Personal der Kommission in Brüssel vereinbart. Die stärkere Einschränkung bei der Sammlung von Informationen über die Luftfracht- und Luftpostsicherheit bestand darin, dass die meisten Einzelheiten von Sicherheitsbestimmungen und -verfahren vertraulich sind. Es ist zu betonen, dass die Rechtfertigung für die Klassifizierung bestimmter Informationen nicht infrage steht, da der Zugang zu solchen Einzelheiten möglicherweise illegale Eingriffe fördern könnte. Dieser Aspekt wirkte sich dennoch direkt auf die Möglichkeit des Teams aus: 

Zugang zu bestimmten Unterlagen zu erhalten, wie Durchführungsbeschlüsse der Kommission, Berichte über Inspektionen oder ein Feedback bezüglich der Arbeit der Beratergruppe des Interessenvertreters zur Luftfahrtsicherheit oder des Ausschusses, welcher die Kommission bei der Umsetzung der Verordnung 300/2008 unterstützt;



detaillierte Informationen über nationale Sicherheitspläne der EU-Mitgliedstaaten zu erhalten, welche ein besseres Verständnis der in jedem Mitgliedstaat vorgenommenen Maßnahmen ermöglichen, verschiedene Ansätze hervorheben und dazu beitragen könnten, die Notwendigkeit eines besseren Austauschs von bewährten Verfahren und einer stärkeren Harmonisierung zu bewerten;



Feedback aus der Branche bezüglich bestimmter Einzelheiten ihrer Sicherheitsmaßnahmen zu erhalten; in einigen Fällen stimmten die Befragten zu, ihre Erfahrungen und Bedenken sehr ausführlich mitzuteilen, viele andere teilten jedoch keine Informationen mit, die als sicherheitsrelevant angesehen wurden.

Es ist zudem darauf hinzuweisen, dass das Team bei der Erstellung dieses Berichts darauf achtete, keine Informationen zu veröffentlichen, welche unter Vereinbarung mitgeteilt wurden, dass sie klassifiziert wurden. Ein weiterer Aspekt, durch welchen der methodische Ansatz zwangsläufig eingeschränkt wurde, bestand darin, dass keine umfassende vorherige Forschung bezüglich des Themas Luftfrachtund Luftpostsicherheit vorhanden war. Die Tatsache, dass die Luftfahrtsicherheit, zumindest bis zu den Vorfällen im Oktober 2010, vorwiegend auf Bedrohungen im Personenverkehr ausgerichtet war, erklärt möglicherweise, warum in diesem Bereich keine Forschungsergebnisse vorhanden sind. Auch wenn die Arbeit der Behörden zu der Verabschiedung von Rechtsvorschriften führte, die speziell auf die Luftfracht- und Luftpostsicherheit ausgerichtet sind, beruhte dies nicht auf neueren Forschungsergebnissen und Studien, welche diese nicht öffentlich verfügbaren Vorschriften stützen. Im Verlauf dieses Berichts wurde deutlich, dass die Europäische Kommission beabsichtigt, eine neue Studie zu diesem Thema durchzuführen.

Fachabteilung B: Struktur- und Kohäsionspolitik

_____________________________________________________________________________

Die Sicherheit bei Luftfracht aus Drittstaaten

____________________________________________________________________________________________

ANHANG II:

II.1.

VERORDNUNG UND VORSCHRIFTEN ZUR LUFTFRACHT- UND LUFTPOSTSICHERHEIT

Internationale Rechtsverordnung - ICAO

Die Luftfahrt ist von ihrem Wesen her ein internationaler Sektor, und der Bedarf nach einer staatenübergreifenden Harmonisierung der Gesetze wurde seit ihrer Anfangszeit erkannt. Im Jahr 1944 wurde ein Abkommen über die internationale Zivilluftfahrt (das Chicagoer Abkommen) unterzeichnet, das eine Sonderorganisation der Vereinten Nationen (die Internationale Zivilluftfahrtsorganisation ICAO) begründete, die mit der Koordinierung und der Regulierung des internationalen Flugverkehrs und der Entwicklung einer Reihe allgemeiner Vorschriften und Grundsätze betraut wurde, um es der internationalen Zivilluftfahrt zu ermöglichen, sich sicher und geregelt weiterzuentwickeln. Dieses internationale Abkommen, welches durch alle EU-Mitgliedsstaaten ratifiziert wurde, legt allgemeine Vorschriften fest. Detailliertere „Richtlinien und Empfehlungen“, um seine Zielvorgaben zu erfüllen, sind in den Anhängen des Abkommens dargelegt, welche durch die Arbeit der ICAO regelmäßig abgeändert und aktualisiert werden. Dieser Ansatz zielt darauf ab, einen hohen Harmonisierungsgrad abzusichern. Anhang 17 beispielsweise erfasst die internationalen Sicherheitsstandards, welche darauf abzielen, „die internationale Zivilluftfahrt vor illegalen Eingriffen zu schützen“. Dieser Anhang legt mehrere Regeln und Verfahren dar, die durch alle Vertragsstaaten (d. h. die Unterzeichner des Chicagoer Abkommens; aktuell 190 an der Zahl) umzusetzen sind. Um Staaten bei der Umsetzung der Richtlinien und Empfehlungen (SARP) zu unterstützen, wurde ein „Sicherheitshandbuch“ durch die ICAO abgefasst, das angesichts neuer Bedrohungen und technischer Entwicklungen fortlaufend überprüft und abgeändert wird. Wenn ein Staat Widersprüchlichkeiten zwischen seinen eigenen Rechtsvorschriften und den internationalen Richtlinien aufweist, die im Anhang aufgeführt sind, so muss die ICAO benachrichtigt werden (Artikel 38 des Chicagoer Abkommens). Die wichtigsten Bestimmungen von Anhang 17 beziehen sich auf den Bedarf aller Vertragsstaaten, eine nationale Behörde zu schaffen, die für die Luftfahrtsicherheit verantwortlich ist sowie auf Grundlage von Risikobewertungen Maßnahmen umsetzt und überwacht. Diese Behörde ist für die Entwicklung eines Nationalen Programms für die Sicherheit der Zivilluftfahrt (NSP) und die Beobachtung des Bedrohungsgrades für die Zivilluftfahrt auf ihrem Staatsgebiet verantwortlich, wonach sie die Elemente ihres NSP angleicht. Diese Einrichtung sollte ebenso für das Verwalten (und Schützen) von Informationen im Bereich Luftfahrtsicherheit und die Kommunikation mit der ICAO verantwortlich sein. Das NSP ist einem Verfahren zur Qualitätskontrolle unterworfen und legt präventive Sicherheits- und Reaktionsmaßnahmen für illegale Eingriffe fest. Die ICAO bietet in ihrem Sicherheitshandbuch zum Schutz der Zivilluftfahrt vor illegalen Eingriffen (ICAO Dok. 8973 – Geheimdokument) einen Leitfaden für die Entwicklung solcher Pläne und Maßnahmen sowie für die Bewertung von Bedrohungen und das Risikomanagement. Das NSP schafft ebenso einen Rahmen für die Entwicklung von Flughafensicherheitsprogrammen (ASP) und Sicherheitsprogrammen für Luftfahrtunternehmen (OSP).

Fachabteilung B: Struktur- und Kohäsionspolitik

_____________________________________________________________________________ Abbildung 6:

ICAO-Leitfaden für nationale Organisationen und Programme für die Luftfahrtsicherheit

Chicagoer Abkommen Anhang 17 Richtlinien und Empfehlungen (SARP)

Sicherheitshandbuch für den Schutz der Zivilluftfahrt vor illegalen Eingriffen (ICAO Dok. 8973)

Nationale Organisation & zuständige Behörde (190 Vertragsstaaten)

Qualitätskontrollprogramm für die nationale Zivilluftfahrt

Nationales Programm für die Sicherheit der Zivilluftfahrt

Nationales Trainingsprogramm für die Sicherheit der Zivilluftfahrt

Flughafensicherheitsprogramm

Sicherheitsprogramm für Luftfahrtunternehmen

Abbildung 6 zeigt auf, dass Trainings im Bereiche der Luftfahrtsicherheit eine bedeutende Rolle spielen. Anhang 17 legt fest, dass Personen, die die Sicherheitskontrollen ausführen, über sämtliche Kompetenzen verfügen sollten, um ihren Pflichten nachkommen zu können, und entsprechende Trainings absolvieren sollten. Der menschliche Faktor bei den Leistungen der Sicherheitskontrollen stand lange Zeit sehr weit oben auf der Agenda, und im Jahr 2002 brachte die ICAO ein Dokument – Human Factors in Civil Aviation Security Operations [Menschliche Faktoren bei Sicherheitsmaßnahmen der Zivilluftfahrt] (Dok. 9808) – heraus, welches eindeutig herausstellte, dass die kritischste Komponente im Sicherheitssystem der Zivilluftfahrt bei den Betreibern liegt, die sicherheitskritische Entscheidungen treffen. Dieses Dokument liefert einen Leitfaden und Empfehlungen mit der Absicht, das Sicherheitssystem der Luftfahrt gegenüber den Folgen menschlicher Fehler zu stabilisieren (ICAO, 2002). In mehreren Bereichen des Sicherheitsrahmens der ICAO wird zur internationalen Zusammenarbeit ermutigt, darunter namentlich in den Bereichen von Information, Qualitätskontrolle und Training. Neben dem Festlegen von SARP deckt die Arbeit der ICAO im Bereich der Luftfahrtsicherheit drei Bereiche ab, die in Wechselbeziehung zueinanderstehen: Maßnahmeninitiativen, Audits mit Fokus auf dem Vermögen der Vertragsstaaten, ihre Sicherheitsaktivitäten in der Luftfahrt zu überblicken, und Unterstützung von Staaten, die nicht in der Lage sind, ernsthafte Sicherheitsmängel anzugehen, welche durch die ICAOAudits herausgestellt wurden. Sicherheitsaudits werden entsprechend dem Programm für Sicherheitsaudits (USAP) abgehalten und sind von besonderer Bedeutung. Angesichts der Souveränität eines Staats über die Sicherheitsverfahren auf seinem Staatsgebiet geben diese Audits einen Hinweis darauf, ob dieser Staat geeignete Sicherheitsverfahren anwendet. Dies ermöglicht es anderen Staaten, die Risiken von Flügen, Passagieren, Fracht oder Post zu bewerten, die dem Staat entstammen, über den ein Audit abgehalten wurde.

Die Sicherheit bei Luftfracht aus Drittstaaten

____________________________________________________________________________________________ Das USAP versorgt alle Vertragsstaaten der ICAO mit vorgeschriebenen und regulären Audits. Im ICAO-Audit wird das Vermögen des Staats bewertet, einen Überblick über die Sicherheit zu verschaffen, indem festgestellt wird, ob die kritischen Elemente eines Überblickssystems zur Sicherheit effektiv umgesetzt wurden. Demnach dient das USAP dazu, die globale Luftfahrtsicherheit zu fördern, indem es die Schwächen in der Übersicht jedes Staats über seine Sicherheitsmaßnahmen im Bereich der Luftfahrt identifiziert und – sofern erforderlich – geeignete Empfehlungen liefert, um Unzulänglichkeiten abzuschwächen oder zu lösen. Die Umsetzung des Programms begann im November 2000, und ein zweiter Durchlauf an Sicherheitsaudits begann im Januar 2008. Dieser soll im Jahr 2013 abgeschlossen werden. Neben den Sicherheitsaudits bringt das Programm Folgebesuche mit sich, bei denen die Umsetzung der Pläne zu Korrekturmaßnahmen bewertet wird (ICAO, 2011). Um die Transparenz und das gegenseitige Vertrauen unter den Staaten zu fördern, stehen für alle ICAO-Mitglieder auf einer Website mit eingeschränktem Zugriff Informationen zur Umsetzung der kritischen Elemente eines Überblickssystems zur Luftfahrtsicherheit eines Staats, über welches ein Audit abgehalten wurde, zur Verfügung. In Bezug auf das Sicherheitstraining entwickelt die ICAO Kursmaterialien zu einer Bandbreite an Themen, die durch die Verwaltungen der Zivilluftfahrt genutzt werden können, und unterstützt ein Netzwerk an regionalen Trainingszentren für Luftfahrtsicherheit. Diese Materialien decken solche Themen ab, wie die Sicherheit von Luftfahrtgesellschaften und Luftfracht sowie – natürlich – das Krisenmanagement. Trainingsmaßnahmen und -seminare werden regelmäßig abgehalten.

II.2.

Europäische Verordnung

Gemeinsame Grundstandards Der europäische Rechtsrahmen zur Luftfracht- und Luftpostsicherheit wird durch die Verordnung 300/2008 festgelegt. Er liefert die Grundlage für eine gemeinsame Auslegung von Anhang 17 des Chicagoer Abkommens und stellt die Grundsätze für die auszuführenden Schritte zum Schutz der Zivilluftfahrt vor illegalen Eingriffen auf. Diese Verordnung bindet mehrere Richtlinien und Empfehlungen in das EU-Recht ein, die in Anhang 17 des Chicagoer Abkommens vorgebracht wurden. So verpflichtet Artikel 9 beispielsweise die Mitgliedsstaaten dazu, eine einzige „zuständige Behörde“ zu bestimmen, die sich mit der Luftfahrtsicherheit befasst, während Artikel 10, 11, 12, 13 und 14 die Verpflichtung ausführen, nationale Programme für die Sicherheit in der Zivilluftfahrt, nationale Qualitätskontrollprogramme, Flughafensicherheitsprogramme, Sicherheitsprogramme für Luftfrachttransporteure und Sicherheitsprogramme für Unternehmen (für andere Parteien, die in die Luftfahrtsicherheit eingebunden sind, wie beispielsweise Mitglieder der Bodenabfertigung) zu entwickeln. Die Verordnung legt ebenso die Regeln für die Entwicklung detaillierterer Vorschriften mittels sogenannter „Ausschussverfahren“ (d. h. durch die Kommission und Experten der Mitgliedsstaaten) fest. Darüber hinaus wird eine Beratergruppe des Interessenvertreters zur Luftfahrtsicherheit eingerichtet, die Vertreter von Organisationen umfasst, welche in der Luftfahrtsicherheit tätig oder direkt von dieser betroffen sind. Dies zielt darauf ab, die Kommission während des gesamten Regulierungsprozesses zu beraten.

Fachabteilung B: Struktur- und Kohäsionspolitik

_____________________________________________________________________________ Die Verordnung 300/2008 definiert ebenso die gemeinsamen Grundstandards für den Schutz der Zivilluftfahrt vor illegalen Eingriffen, die ihre Sicherheit gefährden (Artikel 4). Diese gemeinsamen Grundstandards decken alle Sicherheitsaspekte der Zivilluftfahrt ab, darunter Flughäfen (Planungsanforderungen, Zugangskontrolle, Überprüfungen, abgegrenzte Bereiche usw.), Flugzeuge, Passagiere und Handgepäck, aufgegebenes Reisegepäck, Frachtstücke und Postsendungen, Post sowie Materialien von Luftfrachttransporteuren, Bordvorräte, Flughafenvorräte, Sicherheitsmaßnahmen an Bord, Anstellung und Schulung von Mitarbeitern und Sicherheitsausstattung. Für Luftfracht und post legen sie fest, dass: 

Frachtstücke und Postsendungen vor dem Sicherheitskontrollen unterzogen werden müssen;

Verladen

ein

Flugzeug



Sicherheitskontrollen durch den Luftfrachttransporteur selbst oder einen reglementierten Beauftragten, einen bekannten oder geschäftlichen Versender, vorzunehmen sind;



Transfer-Frachtstücke und Transfer-Postsendungen 27 Sicherheitskontrollen unterworfen werden können;



Transit-Frachtstücke und -Postsendungen können von Sicherheitskontrollen ausgenommen werden, wenn sie an Bord eines Flugzeugs verbleiben;



Frachtstücke und Postsendungen von unbefugten Eingriffen ab dem Punkt geschützt werden müssen, an dem Sicherheitskontrollen durchgeführt werden, und zwar bis zum Abflug des Flugzeugs; ansonsten müssen sie überprüft werden.

alternativen

Der essentielle Grundsatz der gemeinsamen Grundstandards besteht darin, dass Frachtstücke oder Postsendungen so lange nicht auf das Flugzeug verladen werden können, wie nicht die „angemessenen“ Sicherheitskontrollen durchgeführt wurden. Solche Sicherheitskontrollen werden als das „Aufwenden von Mitteln“ definiert, „durch die die Einfuhr verbotener Artikel verhindert werden kann“ (Artikel 3 (9)). Es ist wichtig, darauf hinzuweisen, dass diese Definition ein geringeres Kontrollniveau angibt, als dies im Fall einer Überprüfung der Fall ist, welche sowohl für Passagiere, als auch ihr Handgepäck sowie ihr aufgegebenes Reisegepäck zwingend erforderlich ist. Zudem wird es als „Anwendung der technischen oder anderen Mittel“ definiert, „die dafür vorgesehen sind, verbotene Artikel zu identifizieren und/oder aufzuspüren“ (Artikel 3(8)). Diese Sicherheitskontrollen können an jedem beliebigen Punkt der Lieferkette ausgeführt werden, solange die folgenden Voraussetzungen erfüllt werden:



sie werden durch den Luftfrachttransporteur oder einen reglementierten Beauftragten, einen bekannten oder geschäftlichen Versender durchgeführt; und



die Frachtstücke sowie Postsendungen sind ab dem Punkt, an dem die Sicherheitskontrollen ausgeführt werden, bis zum Abflug des Flugzeugs vor unberechtigten Eingriffen geschützt.

Transfer-Frachtstücke und Transfer-Postsendungen beziehen sich auf Frachtstücke und Postsendungen, die an einem Flughafen eintreffen und anschließend in einem anderen Flugzeug abfliegen. Sie haben mit dem Konzept für Transit-Frachtstücke oder Transit-Postsendungen den Umstand gemein, dass sie nicht die Flughafenanlagen verlassen. Der Unterschied zwischen Transfer- und Transit-Frachtstücken oder Transferund Transit-Postsendungen bezieht sich auf die Gegebenheit, dass Frachtstücke/Postsendungen im Transitverkehr in ein und demselben Flugzeug befördert werden.

Die Sicherheit bei Luftfracht aus Drittstaaten

____________________________________________________________________________________________ Sollte die zweite Voraussetzung nicht erfüllt werden, so muss eine Kontrolle der Frachtstücke und Postsendungen ausgeführt werden, bevor sie auf das Flugzeug verladen werden. Sollten Sendungen augenscheinlich erheblich manipuliert worden sein, so werden sie als Fracht oder Post mit hohem Risiko (HRCM) behandelt 28 . Für Transfer- oder Transit-Fracht gilt die Zielstellung zur „einmaligen Sicherheitskontrolle“ (Aufzählung 20), und Kontrollen sind bei Transit-Fracht sogar nicht erforderlich, wenn sie an Bord des Flugzeugs verbleibt. Allerdings führt Punkt 6.2 des Anhangs zur Verordnung 300/2008 aus, dass „Transfer-Fracht und Transfer-Postsendungen möglicherweise alternativen Sicherheitskontrollen unterworfen werden können, die detailliert in einem Durchführungsgesetz auszuführen sind“. Insbesondere die gemeinsamen Grundstandards legen Vorschriften für Zutrittsbeschränkungen zu bestimmten Flughafenbereichen fest, die in Anbetracht der Problematik zum Schutz von Frachtstücken vor unbefugten Eingriffen von Bedeutung sein können. Maßnahmen in Bezug auf das Einstellen und Schulen von Mitarbeitern sind ebenso Bestandteil dieser gemeinsamen Grundstandards, die vor allem erfordern, dass die verantwortlichen Personen für das Ausführen der Kontrollen oder anderer Sicherheitskontrollen eingestellt, geschult und – sofern angebracht – staatlich geprüft werden, um sicherzustellen, dass sie für die Beschäftigung geeignet sind und die entsprechende Kompetenz aufweisen, um solchen Pflichten nachzukommen. Personen mit Zutritt zu Sicherheitsbereichen müssen ein spezielles Training durchlaufen, einer Zuverlässigkeitsüberprüfung unterzogen werden und – wenn sie Zutritt zu diesen Bereichen erlangen – ebenso stichprobenweise kontrolliert werden. Es ist zwingend erforderlich, solche Trainings immer wieder anzubieten. Es ist darauf hinzuweisen, dass die Vorschriften der ICAO in Bezug auf das spezifische Thema der Einstellung und Schulung von Mitarbeitern über jene Vorschriften der gemeinsamen Grundstandards der Verordnung 300/2008 hinausgehen. So zum Beispiel lässt die EU-Verordnung dieses Thema eher offen, während Anhang 17, Abschnitt 3.1.6, die Vertragsstaaten der ICAO dazu verpflichtet, die Entwicklung und Umsetzung eines nationalen Trainingsprogramms für Mitarbeiter und Unternehmen sicherzustellen, die in die Umsetzung verschiedener Aspekte des nationalen Programms für die Zivilluftfahrt eingebunden oder für diese verantwortlich sind. Spezifische Sicherheitsmaßnahmen und Durchführungsbestimmungen Die Verordnung 300/2008 legt nur allgemeine Vorschriften für die Luftfahrtsicherheit sowie die gemeinsamen Grundstandards fest und überlässt das Festlegen wichtiger Maßnahmen, die in den Durchführungsbestimmungen abgesteckt werden, dem „Ausschussverfahren“. Neben anderen wichtigen Elementen legen diese Durchführungsgesetze die allgemeinen und ausführlichen Maßnahmen in Bezug auf gestattete Kontrollmethoden fest: möglicherweise verbotene Artikelkategorien, Kriterien zur Anerkennung von Sicherheitsstandards in Drittländern, Bedingungen, unter denen Frachtstücke und Postsendungen zu kontrollieren sind oder unter denen sie anderen Sicherheitskontrollen unterworfen sind und den Genehmigungsprozess bzw. die Ernennung von reglementierten Beauftragten, bekannten und geschäftlichen Versendern. Zudem legen die Durchführungsgesetze die Kriterien fest, um es Mitgliedsstaaten zu ermöglichen, von den Grundstandards abzuweichen und alternative Sicherheitsmaßnahmen anzuwenden. Mitgliedsstaaten können ebenso strengere Maßnahmen ergreifen (Artikel 6).

28 Diese spezifische Vorschrift wurde durch die Durchführungsverordnung (EU) Nr. 859/2011 der Kommission eingeführt.

Fachabteilung B: Struktur- und Kohäsionspolitik

_____________________________________________________________________________ Die wichtigsten öffentlichen Schriften zu den Durchführungsbestimmungen Sicherheitsbereich von Luftfracht und -post sind die Folgenden:



Verordnung 272/2009 der Kommission, die die gemeinsamen Grundstandards zu Belangen, wie Kontrollmethoden, verbotene Artikel, Zutritt zu Rollfeld- und Sicherheitsbereichen, Kriterien zum Anerkennen der Entsprechung von Sicherheitsstandards in Drittländern, jene Bedingungen, unter denen Frachtstücke und Postsendungen zu kontrollieren sind oder unter denen sie anderen Sicherheitskontrollen unterworfen sind, ergänzen und den Genehmigungsprozess für reglementierte Beauftragte, bekannte und geschäftliche Versender festlegen.



Verordnung 18/2010 der Kommission, die Spezifikationen für nationale Qualitätskontrollprogramme im Bereich der Sicherheit der Zivilluftfahrt aufstellt. Insbesondere legt sie eine Mindesthäufigkeit für Sicherheitsaudits (an Flughäfen mit über 10 Millionen Passagieren im Jahr) und für Inspektionen (an Flughäfen mit über 2 Millionen Passagieren im Jahr) fest.



Verordnung 72/2010 der Kommission, die Verfahren für die Durchführung von Luftsicherheitsinspektionen der Kommission im Bereich der Zivilluftfahrt festlegt.



Verordnung 185/2010 führt detailliert Maßnahmen zur Durchführung der gemeinsamen Grundstandards in der Luftsicherheit aus. Sie ist in verschiedene Kapitel unterteilt, in denen ziemlich detailliert die Mindestanforderungen zum Schutz der Zivilluftfahrt vor Sicherheitsbedrohungen beschrieben sind. Kapitel 6 dieser Verordnung legt Maßnahmen für Frachtstücke und Postsendungen fest, darunter die Voraussetzungen für Kontrollen und die Genehmigung von reglementierten Beauftragten, bekannten Versendern und geschäftlichen Versendern. Kapitel 11 ist ebenso von Bedeutung, da es Probleme in Verbindung mit der Einstellung und Schulung von Mitarbeitern thematisiert.



Verordnung 859/2011 der Kommission revidiert Verordnung 185/2010, die umzusetzende Vorschriften festlegt, um die Sicherheit von Luftfrachtstücken auf Flügen zu gewährleisten, die von Flughäfen außerhalb der EU starten. Sie ergänzt ebenso Vorschriften zur Einstufung einiger Frachtstücke als Fracht und Post mit hohem Risiko (HRCM), für die spezielle Sicherheitsanforderungen gelten.

Diese unterschiedlichen Gesetzesschriften sind das Rückgrat des europäischen Ansatzes zum Absichern der Sicherheit im Luftfrachtbereich. Kurzum: Alle Frachtstücke und Postsendungen müssen durch einen reglementierten Beauftragten „kontrolliert“ werden, bevor sie an Bord eines Flugzeugs verladen werden, außer es werden Sicherheitskontrollen durch einen reglementierten Beauftragten, einen bekannten oder geschäftlichen Versender durchgeführt (Verordnung 185/2010, Anhang 6.1.1). Die durch bekannte oder geschäftliche Versender durchgeführten Sicherheitskontrollen bestehen im Allgemeinen darin, sicherzustellen, dass von ihnen stammende Frachtstücke oder Postsendungen sicher sind, indem jene Mitarbeiter ausgewählt und geschult werden, die mit den Frachtstücken oder Postsendungen derart umgehen, dass sichergestellt ist, dass sie keine illegalen oder potenziell gefährlichen Stoffe in die Lieferung eingehen lassen, gefolgt vom Schutz und der Überwachung der Verpackung; in anderen Worten durch das Sicherstellen, dass jene Personen, die eine gegebene Sendung verschließen, vertrauenswürdig sind und über das erforderliche Wissen und die erforderlichen Mechanismen verfügen, um die Frachtstücke und Postsendungen zu schützen, sowie Gewissheit geben, dass eine solche Sendung keine Bedrohung für die Luftfahrtsicherheit darstellt.

Die Sicherheit bei Luftfracht aus Drittstaaten

____________________________________________________________________________________________ Wenn solche Sicherheitskontrollen nicht durch einen reglementierten Beauftragten, einen bekannten oder geschäftlichen Versender ausgeführt werden, so müssen die Frachtstücke kontrolliert werden. Sie werden kontrolliert, sobald sie sich entlang der Lieferkette befinden, das heißt so lange sie vor unbefugten Eingriffen zwischen dem Punkt, an dem sie jenen Sicherheitskontrollen unterzogen werden, und dem Zeitpunkt, zu dem sie an Bord des Flugzeugs verladen werden, geschützt sind, was das sogenannte System zur „einmaligen Sicherheitskontrolle“ widerspiegelt. Einige Fracht- und Postarten sind gemäß einer Sonderverordnung der Kommission von den Kontrollen ausgenommen. Reglementierte Beauftragte und bekannte Versender werden durch die zuständigen Behörden der Mitgliedsstaaten akkreditiert, während geschäftliche Versender durch reglementierte Beauftragte akkreditiert werden. Sie führen jene Sicherheitskontrollen aus, die in den „Luftsicherheitsanweisungen für geschäftliche Versender“ spezifiziert sind, welche es den durch sie erstellten Sendungen ermöglichen, von den Kontrollen durch einen reglementierten Beauftragten ausgenommen zu werden, wenn sie nicht in einem Passagierflugzeug befördert werden (dem sogenannten „SCO“-Kode). Die Verordnung 185/2010 der Kommission spezifiziert ebenso eine Reihe an Vorschriften, die durch Verkehrsunternehmen zu befolgen sind, welche jene Frachtstücke transportieren, die bereits durch reglementierte Beauftragte, bekannte oder geschäftliche Versender kontrolliert wurden. Diese Vorschriften beinhalten bestimmte Verfahren hinsichtlich des Schutzes von Frachtstücken sowie der Auswahl und Schulung von Mitarbeitern um den Grundsatz, dass das Verkehrsunternehmen eine schriftliche Erklärung unterzeichnen muss, in der angegeben ist, dass es solche Vorschriften und Verfahren einhalten wird. Wie bereits zuvor angegeben: Sollte der Verdacht bestehen, dass eine Sendung, die bereits den Sicherheitskontrollen unterzogen wurde, erheblich manipuliert wurde oder anderweitig suspekt ist, so ist sie als HRCM zu handhaben. Zudem werden spezielle Vorschriften angewandt, das heißt gemäß einer klassifizierten Durchführungsbestimmung der Kommission. Ein bedeutender Aspekt dieses Systems ist der Zulassungsprozess für geschäftliche und bekannte Versender sowie reglementierte Beauftragte. Seit der Einführung der Verordnung 185/2010 der Kommission werden sowohl reglementierte Beauftragte als auch bekannte Versender durch die zuständigen Behörden der Mitgliedsstaaten zugelassen, während geschäftliche Versender durch einen reglementierten Beauftragten zugelassen werden können. Dieser Zuständigkeitswechsel bei der Akkreditierung bekannter Versender von den reglementierten Beauftragten an die zuständigen Behörden hat die bekannten Versender im großen Umfang beeinflusst und sie dazu verpflichtet, direkt Kontakt mit den Luftsicherheitsbehörden aufzunehmen. Reglementierte Beauftragte müssen ein standortspezifisches Sicherheitsprogramm an die zuständige Behörde übermitteln, welches anschließend durch diese oder durch einen unabhängigen Auditor vor Ort überprüft wird. Für bekannte Versender umfasst der Zulassungsprozess ebenso eine Überprüfung vor Ort durch einen unabhängigen Auditor, allerdings müssen sie – anstelle eines Sicherheitsprogramms – nur die „Richtlinien für bekannte Versender“ einhalten. Geschäftliche Kunden sind mit dem einfachsten Prozess von allen konfrontiert, das sie nur jene Sicherheitskontrollen ausführen müssen, die in den „Luftsicherheitsanweisungen für geschäftliche Versender“ festgelegt sind. Diese Vorschriften umfassen unter anderem Kriterien, die durch Mitarbeiter zu erfüllen sind, und Verfahren zur Identifizierung sowie zum Schutz von Frachtstücken.

Fachabteilung B: Struktur- und Kohäsionspolitik

_____________________________________________________________________________ In Bezug auf die Einstellung und Schulung von Mitarbeitern legt die Verordnung der Kommission fest, dass alle für die Umsetzung von Sicherheitsmaßnahmen verantwortlichen Mitarbeiter erfolgreich eine Zuverlässigkeitsüberprüfung oder eine Referenzüberprüfung von neuen Bewerbern und Mitarbeitern bestehen müssen (der Unterschied besteht hierbei darin, ob sie in einem Sicherheitsbereich tätig sind oder nicht). Bevor sie dazu befugt sind, Sicherheitsmaßnahmen umzusetzen, müssen die Mitarbeiter erfolgreich die relevanten Schulungen absolviert haben, deren Grad und Art entsprechend den anfallenden Aufgaben eingehender ins Detail gehen. Die Inhalte dieser Schulungen müssen durch die zuständige Behörde zugelassen werden. In Bezug auf das Problem der Frachtstücke, die aus Nicht-EU-Ländern stammen, wurden vor Kurzem spezifische Vorschriften durch die Europäische Kommission erlassen. Seit Februar 2012 müssen jegliche Fluggesellschaften, die Frachtstücke oder Postsendungen von einem Flughafen, der sich in einem Drittland befindet, in die EU befördern, durch eine zuständige Behörde eines Mitgliedsstaats als „Unternehmen, das Luftfracht oder Luftpost von einem Drittstaaten-Flughafen in die Union befördert (ACC3)“ bezeichnet werden. Um eine solche Bezeichnung verliehen zu bekommen, muss die Fluggesellschaft unter anderem sicherstellen, dass ihr Sicherheitsprogramm sämtliche Punkte abdeckt, die in Verordnung 859/2011 ausgeführt sind. Diese Punkte zielen darauf ab, dass jene Sicherheitskontrollen, die den innerhalb der EU bestehenden Kontrollen ähnlich sind, auf Frachtstücke angewandt werden, d. h. sämtliche Frachtstücke werden kontrolliert, außer die auf eine Sendung angewandten Sicherheitskontrollen wurden durch einen reglementierten Beauftragten, einen bekannten oder geschäftlichen Versender ausgeführt (in diesem Fall, wenn sie nicht in einem Passagierflugzeug befördert wird), und die Frachtstücke sind vor unbefugten Eingriffen geschützt. Spätestens zum 1. Juli 2014 müssen zusätzliche Anforderungen erfüllt werden, um die ACC3-Bezeichnung zu erhalten, und zwar muss der Luftfrachttransporteur gewährleisten, dass eine Überprüfung seiner Fracht- und Postgeschäfte vor Ort am betreffenden Drittland-Flughafen durch einen unabhängigen Auditor durchgeführt wurde. Gleichermaßen müssen reglementierte Beauftragte und bekannte Versender in diesem Drittländern unabhängig überprüft werden. Vor Abschluss dieses Kapitels ist es wichtig, daran zu erinnern, dass einzig öffentliche Durchführungsbestimmungen in diesem abgehandelt wurden. Bestimmte Aspekte der EU-Vorschriften werden durch klassifizierte Durchführungsbestimmungen der Kommission festgelegt. Dementsprechend war es nicht möglich, sicherzustellen, dass dieses Kapitel einen vollständigen Überblick über die geltenden Vorschriften verschafft. Dennoch ist das Team dahingehend zuversichtlich, dass die bereitgestellte Beschreibung die wichtigsten Aspekte bezüglich der Ziele dieser Arbeit abdeckt.

II.3.

Vorschriften der Mitgliedsstaaten, Drittländer und bewährte Verfahren auf internationaler Ebene

Dieser Abschnitt betrachtet die Sicherheitsvorschriften und bewährten Verfahren in den verschiedenen EU-Mitgliedsstaaten, Drittländern und innerhalb der Branche (z. B. durch die Arbeit der Industrieverbände. Die Möglichkeit zum Anwenden strengerer Vorschriften auf die Luftfahrtsicherheit in den EU-Mitgliedsstaaten wird durch Artikel 6 der Verordnung 300/2008 gestattet. Solch eine Anwendung muss auf Risikomanagement begründet sein und dem Gemeinschaftsrecht entsprechen (z. B. keine Diskriminierung zwischen den Luftfrachttransporteuren). Die Anwendung solcher strengerer Vorschriften wird als Verschlusssache im Sinne der

Die Sicherheit bei Luftfracht aus Drittstaaten

____________________________________________________________________________________________ Bedeutung der Entscheidung 2001/884/EG angesehen, die beinhaltet, dass diese Studie keine vollständige Bewertung solcher Maßnahmen gewährleisten kann. Dennoch war es in einigen Fällen möglich, Informationen zu einigen Unterschieden bei den Kontrollmethoden zusammenzutragen oder in Erfahrung zu bringen, dass das System für geschäftliche Versender in Großbritannien nicht umgesetzt wird. In jedem Fall offenbarten die zusammengetragenen Informationen, dass die Anwendung strengerer Vorschriften für die Sicherheit von Luftfracht und -post nicht als Priorität durch die Interessenträger wahrgenommen wird (d. h. es handelt sich hierbei nicht um eine Hauptangelegenheit des aktuellen europäischen Luftfrachtsicherheitssystems). In Bezug auf spezifische Maßnahmen und Sicherheitsprogramme in Drittländern sind zwei auseinandergehende Beispiele zu erwähnen: die spezifischen Vorschriften, die Flüge in die USA bestimmen, und die fehlende Kapazitäten zur Anwendung der ICAO-Vorschriften in bestimmten Drittländern, insbesondere in Afrika. Seit den tragischen Ereignissen des Septembers 2001 haben die USA mehrere Maßnahmen ergriffen, um die Luftverkehrssicherheit zu stärken. Diese Maßnahmen umfassen den Aviation and Transportation Security Act [US-amerikanisches Luftsicherheitsgesetz] 29 , der die Transportation Security Administration (TSA) [US-amerikanische Luftsicherheitsbehörde] begründete. Neben anderen Programmen hat die TSA ein Programm für Luftfrachtsicherheit eingeführt, das darauf ausgerichtet ist, ein System einzurichten, welches es der Branche ermöglicht, 100 Prozent der in Passagierflugzeugen transportierten Fracht auf einem Sicherheitsniveau zu kontrollieren, das dem Sicherheitsniveau von aufgegebenem Gepäck entspricht 30 . Allerdings stieß die Anordnung der TSA als besonders sensible Angelegenheit in Bezug auf die Sicherheit von Luftfracht und -post innerhalb der EU, die beinhaltete, dass strengere Sicherheitskontrollen als die durch die EU vorgesehenen Kontrollen an europäischen Flughäfen auf Frachtstücke und Postsendungen mit Zielen in den USA anzuwenden seien. Kurzum: In die USA zu verbringende Frachtstücke müssen in einer durch die TSA zugelassenen Einrichtung im Rahmen des Foreign Airport Assessment Programme [Bewertungsprogramm für ausländische Flughäfen] kontrolliert werden. Dies impliziert, dass beispielsweise Frachtstücke, die gemäß den EUVorschriften und EU-Gesetzen entlang der Lieferkette gesichert wurden, nicht als sicher angesehen werden, um in die USA einzufliegen, und daher kontrolliert werden müssen. Mehrere kontaktierte Branchenexperten sehen diesen Ansatz (100prozentige Kontrolle) als die effizienteste Art und Weise an, um die Sicherheit von Luftfracht und -post im Ausland zu gewährleisten. Allerdings sollte ebenso angemerkt werden, dass viele Partner über die Kosten und erheblichen Verzögerungen geklagt haben, die dies im Luftfracht- und Luftpostgeschäft mit sich bringt, insbesondere wenn „Emergency Amendments“ [US-amerikanische Eilgesetzesnovellen] neue Vorschriften und Sicherheitskontrollen unter kurzfristiger Ankündigung auferlegen. Feld II.1 verschafft einen Überblick über das Foreign Airport Assessment Programme der USA.

Public Law [Öffentliches Recht] 107–71; 19. NOV. 2001. //www.tsa.gov/assets/pdf/Aviation_and_Transportation_Security_Act_ATSA_Public_Law_107_1771.pdf Umsetzung des US-amerikanischen „9/11 Commission Recommendations Act“ aus dem Jahr 2007 (9/11Gesetz) P.L. 110-53 (2007). //www.tsa.gov/what_we_do/tsnm/air_cargo/programs.shtm#inter

Fachabteilung B: Struktur- und Kohäsionspolitik

_____________________________________________________________________________ Feld II.1:

Foreign Airport Assessment Programme der TSA

Die TSA bewertet die Effizienz von Sicherheitsmaßnahmen an ausländischen Flughäfen, das heißt anhand von Sicherheitsstandards und Empfehlungen, die durch die ICAO angenommen wurden (siehe Kapitel 3.1). Diese betreffen operative Belange, so zum Beispiel, dass eine eingehende Kontrolle von Passagieren und Gepäck gewährleistet wird bzw. dass Unbefugte keinen Zutritt in zugangsbeschränkte Bereiche erlangen. Sie betreffen ebenso nicht-operative Belange, so zum Beispiel, ob eine Regierung ein nationales Programm für die Sicherheit der Zivilluftfahrt umgesetzt hat, um die Flughafensicherheitsverfahren zu regulieren, oder ob Flughafenbeamte, die Sicherheitskontrollen durchführen, Zuverlässigkeitsüberprüfungen unterzogen, angemessen geschult und entsprechend eines nationalen Programms für die Sicherheit der Zivilluftfahrt staatlich geprüft wurden. Die TSA verwendet einen risikobegründeten Ansatz, um Bewertungen ausländischer Flughäfen zu planen, wobei sie die Flughäfen in drei Ebenen unterteilt: Ebene 1-Flughäfen (mit geringem Risiko) werden einmal alle drei Jahre bewertet; Ebene 2-Flughäfen (mit mittlerem Risiko) werden einmal alle zwei Jahre bewertet; und Ebene 3-Flughäfen (mit hohem Risiko) werden einmal im Jahr bewertet. Um dieses Programm umzusetzen verfügt die TSA über vier Regional Operations Centre [regionale Einsatzzentralen], 84 internationale Luftfahrtexperten (von denen 10 für den Bereich Luftfracht zuständig sind) und 24 Vertreter in aller Welt. Letztere dienen als Koordinatoren vor Ort, um für die TSA auf terroristische Vorfälle und Bedrohungen USamerikanischer Vermögenswerte im ausländischen Transport zu reagieren. Quelle: United States Government Accountability Office, 2011.

Entgegen den strengeren Verfahren in den USA gibt es zahlreiche Länder, besonders in Entwicklungsländern, in denen fehlende Kapazitäten bei der Ausführung solcher Sicherheitsverfahren gemeldet wurden. Diese Informationen wurden informell in Fallstudien und Interviews gewonnen. Sie entstammen keinen Ergebnissen von Inspektionen oder offiziellen Analysen. Allerdings ist es wichtig, darauf hinzuweisen, dass die starke Überzeugung unter den Branchenpartnern dahingehend besteht, dass zahlreiche Länder nicht über das Wissen und die Mittel verfügen, um angemessene Sicherheitskontrollen von Luftfracht und -post auszuführen. Europäische Entscheidungsträger waren aktiv am Ausbau von Übereinkommen für eine gegenseitige Anerkennung von Sicherheitsstandards in Ländern wie den USA, Kanada und Australien beteiligt. Allerdings sollten sie sich ebenso bewusst sein, dass einige Länder nicht die Kapazitäten haben, um Sicherheitskontrollen auszuführen, und unter diesen Umständen Folgendes in Erwägung ziehen: 1) das Auferlegen strenger Maßnahmen gegenüber Branchenpartnern kann die Luftfrachtgeschäfte aus diesen Ländern unterminieren; 2) es besteht ein Bedarf nach zielgerichteten Initiativen zum Aufbau von Kapazitäten; und 3) die Risikobewertungen sollten eingesetzt werden, um die Effizienz von Sicherheitskontrollen in jedem Land und auf jedem Flughafen zu bewerten. Eine andere wichtige Erkenntnis geht aus den Diskussionen mit Interessenvertretern hervor, und eine Auswertung der Literatur ergibt, dass die öffentlichen Behörden in mehreren Ländern für die tatsächliche Umsetzung der Sicherheitskontrollen verantwortlich sind (d. h. Polizei, Militär oder andere Zivilbehörden führen Sicherheitskontrollen aus, und so übernehmen z. B. Polizisten die Kontrollen). Diese Situation besteht in einer Vielzahl von Ländern (einschließlich der USA und einigen EU-Mitgliedsstaaten). Allerdings sollte sie besonders beim Festlegen von Maßnahmen zum Stärken der Luftfracht- und Luftpostsicherheit bei Drittländern in Betracht gezogen werden. Wenn EU-Gesetzgeber

Die Sicherheit bei Luftfracht aus Drittstaaten

____________________________________________________________________________________________ beispielsweise Unternehmensparteien wie Fluggesellschaften dazu auffordern sollten, die Erfüllung bestimmter Anforderungen zu fördern, so ist das Bewusstsein darüber von Bedeutung, dass sie in einigen Fällen einen Luftfahrzeugbetreiber tatsächlich dazu auffordern, einer Behörde in einem Drittland Verfahren aufzuerlegen, welche zu „diplomatischen“ Schwierigkeiten führen oder unausführbar sein könnten. Letztlich ist es ebenso wichtig, darauf hinzuweisen, dass die Branche eine wichtige Partei für den Informationsaustausch zu bewährten Verfahren sowie für die Gewährleistung eines hohem Niveaus der Sicherheitskontrollen bleibt. Diese Situation gilt besonders für den Bereich der Luftfahrt, in dem das Festlegen von Standards und Auferlegen von Vorschriften zwischen Unternehmen häufig auftritt. Industrieverbände sind dafür bekannt, über Arbeitsgruppen und/oder Standards zu verfügen, die sich mit der Luftfracht- und Luftpostsicherheit befassen, welche für gewöhnlich stark mir Erleichterungen verbunden ist. Unter diesen stellen wir die Arbeit des CLECAT, dem Europäischen Verbindungskomitee des Speditions- und Lagergewerbes und des Verbands des Internationalen Luftverkehrs (IATA), dem am weitesten vertretenen Luftverkehrsverband, heraus. Im November 2010 veröffentlichte der CLECAT die zweite Ausgabe seines Handbuchs „Supply Chain Security Compliance Handbook“. Dieses Dokument bietet CLECATMitgliedern in einem Bereich einen Leitfaden, der als zunehmend bedeutend angesehen wird, allerdings herrscht weiterhin die Ansicht vor, dass es „leicht ist, zeitaufwendige (und häufig sehr teure) Anstrengungen mit geringem oder keinem Nutzen zu verfolgen“ (CLECAT, 2010). IATA hat eine umfassendere Strategie für die Luftfahrtsicherheit eingeführt, die auf fünf Säulen ruht und abgestimmt mit den Erleichterungen funktioniert. Die fünf Säulen sind die Folgenden: 

ein gefahrenorientierter Risikomanagementansatz zum Begegnen der Tendenz von Regierungen, einseitige Sicherheitsmaßnahmen aufzuerlegen, die auf die aktuellsten Bedrohungen reagieren und als ineffiziente sowie teure Methode angesehen werden; IATA hat einen ganzheitlicher ausgerichteten Ansatz vorgeschlagen, der in seine Sicherheitsmanagementsysteme (SeMS) für Luftverkehrsunternehmen eingebunden ist (IATA, 2007), wobei die Kernelemente ein integraler Bestandteil der Registrierung für das IATA Operational Safety Audit (IOSA) sind.



Gestalten des rechtlichen Rahmens, ein Aufruf für mehr Zusammenarbeit zwischen Staaten und Behörden mit der Branche sowie gegenseitige Anerkennung der Maßnahmen jedes Einzelnen.



Beziehungsmanagement, da der Aufbau von Beziehungen entscheidend ist, um die Kosten in Verbindung mit unnötigen Sicherheitsund Erleichterungsbestimmungen zu reduzieren.



Innovation und Technologie zum Harmonisieren der Technologiestandards.



Kosten und Effizienz zum Gewährleisten, dass die der Luftfahrtbranche und ihren Passagieren auferlegten Gebühren und Initiativen fair sind und zur Sicherheit beitragen.

Obwohl klar ist, dass die dem IATA eigenen Standards und Verfahren auf den Personenverkehr ausgerichtet sind, so stellt das Bestehen von SeMS und ihre Präsenz bei der IOSA-Registrierung eine wichtige Möglichkeit dar, um gute Verfahren unter den

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_____________________________________________________________________________ Luftfrachttransporteuren zu verbreiten. IOSA ist ein Programm mit international anerkannten und zugelassenen Bewertungssystemen, die entwickelt wurden, um das operative Management und die Kontrollsysteme einer Fluggesellschaft zu bewerten. Durch das Aufnehmen von sicherheitsspezifischen Managementverfahren in dieses Programm gewährleistet der IATA nicht nur, dass solche Maßnahmen einem Qualitätsaudit-Programm unterworfen werden, sondern ebenso fortlaufend aktualisiert werden, um rechtliche Revisionen und die Entwicklung der bewährten Verfahren innerhalb der Branche widerzuspiegeln.

Die Sicherheit bei Luftfracht aus Drittstaaten

____________________________________________________________________________________________

ANHANG III:

AUSWERTUNG DER LITERATUR BEZÜGLICH LUFTFRACHT- UND LUFTPOSTSICHERHEIT

Eine Analyse der Literatur und wissenschaftlichen Forschungsprojekte zur Luftverkehrssicherheit zeigt deutlich, dass die Auswirkungen der Ereignisse vom September 2001 sehr wohl über Medien und Entscheidungsträger hinausgingen: sie haben ebenso einen Zuwachs an Forschungsprojekten und Publikationen ausgelöst. Ähnlich den Bemühungen auf legislativer Ebene konzentriert sich ein Großteil der Literatur zu Sicherheitsfragen im Luftverkehr auf die „Passagierseite“, ein Trend, der in naher Zukunft aufgrund der Entdeckung von Sprengvorrichtungen, die 2010 in Luftfrachtstücken aus dem Jemen verborgen waren, zurückgehen könnte. Obwohl ein aufrichtiges Bekenntnis zur Verbesserung der Luftfrachtsicherheit bei allen involvierten Parteien besteht, wird gemeinhin anerkannt, dass mehrere Schwierigkeiten aufkommen, insbesondere hinsichtlich der Durchsetzung der Vorschriften in Drittländern. In dieser Beziehung und basierend auf dem Umstand, dass es sich um einen neuen Gegenstand (zumindest in der EU) handelt, gibt es noch wenig Forschung zu den Möglichkeiten und Auswirkungen der Einführung neuer Sicherheitsvorschriften für Frachtstücke, die aus Drittländern nach Europa geflogen werden. Sogar die Europäische Kommission scheint ihre Verschläge zur Verordnung 859/2011 nicht auf spezifischer Forschung zu diesem Thema zu begründen. Allerdings ist es stets wichtig, daran zu erinnern, dass die bei den Sicherheitsfragen implizite Vertraulichkeit einige Regierungen und Behörden dazu verleiten wird, den Zugang zu möglichen Forschungsergebnissen und wissenschaftlichen Überprüfungen einzuschränken. Andererseits wurde ein beträchtlicher Umfang an Arbeiten dahin gehend durchgeführt, die Lieferkette abzusichern, insbesondere innerhalb des Seeverkehrssektors, der sich im Sinne von Sicherheitsinitiativen und Vorschriften im hohen Maße ähnlich gestaltet. Dieser Abschnitt fasst die Ergebnisse einer eingehenden Auswertung der Literatur zur Luftfracht- und Luftpostsicherheit zusammen. Sie konzentriert sich auf die aktuellen Verfahren im Bereich der Luftfracht- und Luftpostsicherheit, auf eine Beschreibung der globalen Lieferkette und der Identifizierung der bevorstehenden größten Herausforderungen. Ein Abbild wird gezeichnet, bei dem besonderes Gewicht auf den bestehenden vorgeschriebenen und freiwilligen Programme für die Sicherheit der Lieferkette (SCS) gelegt wird. Ein Vergleich zwischen See- und Flugverkehr wird vorgenommen, um bewährte Verfahren für Sicherheitsfragen zu identifizieren. Tabelle 3 bietet einen Überblick über die relevantesten, konsultierten Referenzwerke, darunter eine Kurzbeschreibung der ausgeführten Arbeiten hinsichtlich der Sicherheit von Luftfrachtverkehr sowie der globalen Lieferkette. Nach ihr folgen drei Abschnitte, die einen Einblick in die Ergebnisse aus der Auswertung der Literatur für die Beschreibung der Lieferkette verschaffen und die Sicherheitsverfahren, Sicherheitskosten und einen Vergleich zwischen Luftfracht- und Luftpostsicherheit im Luft- sowie Seeverkehrssektor beleuchten.

Fachabteilung B: Struktur- und Kohäsionspolitik

_____________________________________________________________________________ Tabelle 3: Schlüsselliteratur zur Luftfracht- und Luftpostsicherheit, einschließlich einer Zusammenfassung der Studie/des Berichts sowie ihrer Empfehlungen Referenzwerk [regionaler Handlungsspielraum]

Kurzbeschreibung der Studie/des Berichts

Empfehlungen/Vorschläge zur Luftfrachtsicherheit HARMONISIERUNG

FORSCHUNG

KOORDINIERUNG/KONTROLLE

Teil 1: Entwicklungsstand der Luftfrachtvorschriften (Hallside et al., 2010) [EU]

Bietet scharfsinnige Beiträge zur Frage der „Fähigkeit der EU, brauchbare Informationen hinsichtlich der Einhaltung von Sicherheitsstandards durch Drittländer zu beziehen, und (...) Fähigkeit der EU, aufeinander abgestimmte und effiziente Hilfsmaßnahmen zu ergreifen, um auf solche Informationen zu reagieren“.

(Thomas, 2011) [EU]

Befasst sich mit dem für die Sicherheit der Zivilluftfahrt geltenden Regulierungsrahmen der EU („The EU Regulatory Framework Applicable to Civil Aviation Security“). Er wurde vor der Veröffentlichung der Verordnung (EU) Nr. 859/2011 (zur Änderung der Verordnung (EU) Nr. 185/2010 zur Luftfahrtsicherheit in Bezug auf Luftfracht) vervollständigt, die die Vorschriften für Frachtstücke und Postsendungen festlegt, die aus Drittländern zu Flughäfen der Union geflogen werden.

(Elias, 2007) [USA]

(Department for Transport, 2011) [UK]

Beratungspapier zur Luftfrachtsicherheit für den USamerikanischen Kongress. Es liefert eine detaillierte Beschreibung der Sicherheitsrisiken, Frachtkontrollen und Inspektionsmethoden, neben einer Schilderung der vorhandenen Technologie. Letztlich führt es eine Reihe an potentiellen Kongressansätzen auf.

Unterstützen des branchenweit bekannten Speditionsprogramms für die Überprüfung von Luftfracht, Verfeinern dieses Programms, so wie erforderlich, und Nutzen eines Frachtbewertungssystems bzw. eines ähnlichen Targeting-Tools für das Identifizieren von Sendungen erhöhten Risikos.

Aufstocken der Finanzierungsmittel für die Forschung und Entwicklung im Bereich der Luftfrachtsicherheit.

Erhöhen von Anforderungen, Finanzierungsmitteln und Bewilligungen für die physische Sicherheit von Luftfrachteinrichtungen; Anordnen des Einsatzes von manipulationssicheren und sicherheitsverpackten Containern; Anordnen von physischen Kontrollen aller Personen mit Zutritt zu Luftfrachteinrichtungen und Flugzeugen; Anordnen vermehrter Kontrollen und Inspektionen von Luftfrachtsendungen; Anordnen vollständiger (100-prozentiger) Kontrollen der Luftfracht bei Passagierflügen; Einsetzen gehärteter Passagierflugzeugen.

Frachtcontainer

Beratungspapier zum Vorschlag über die Übertragung der Verantwortlichkeiten im Bereich der Luftfahrtsicherheit an die Verwaltung der Zivilluftfahrt („Civil Aviation Administration“), wobei das „aktuell ‚direkte und untersuchte‘ Regulierungssystem durch einen ergebnisorientierten und risikobasierten Ansatz ersetzt wird“. Dieser rechtliche Wechsel zielt auf Folgendes ab: i) Aufrechterhalten und Verbessern der Sicherheitsstandards; ii) Annehmen von Grundsätzen zur besseren Regulierung; iii) Anwenden des Verursacherprinzips; iv) Abstimmen von Luftfahrtsicherheit und einem „Besser-und-nicht-Größer“-Ansatz, der für die Flughafenentwicklung genutzt wird. Das Dokument umfasst Beratungsfragen.

Die Sicherheit bei Luftfracht aus Drittstaaten

____________________________________________________________________________________________ Referenzwerk [regionaler Handlungsspielraum]

Kurzbeschreibung der Studie/ des Berichts

Empfehlungen/Vorschläge zur Luftfrachtsicherheit HARMONISIERUNG

FORSCHUNG

KOORDINIERUNG/KONTROLLE

Teil 2: Vorschläge zur Verbesserung der Sicherheit der Zivilluftfahrt (Europäische Organisation für Sicherheit, 2009) [EU]]

Weißbuch der EOS zur Sicherheit der Zivilluftfahrt. Dieses Dokument schneidet mehrere Fragen aus der Sicht der Branche (Flughäfen, Betreiber, Fluggesellschaften) an und bringt eine Reihe an Vorschlägen zur Luftfahrtsicherheit „in Richtung eines mehrschichtig integrierten Ansatzes zur Sicherheit der Zivilluftfahrt“ vor.

Fördern der Entwicklung von gemeinsamen Methoden und Fähigkeiten mittels: - eines Fahrplans auf EU-Ebene, um eine höhere Kohärenz von F&E und einen Einsatz fortschrittlicher Technologie zu schaffen; - gemeinsame Methode der EU hinsichtlich der Risiken im Luftverkehrstransport und Bewertung von Bedrohungen; - Annahme und Einsatz einer EU-weiten Politik zu Technologien für abbildungsbasierte Kontrollen von Personen auf mehrere Bedrohungen; - gemeinsame Kriterien zur Bewertung von Sicherheitslösungen, Dienstleistungen und Verfahren für Luftverkehrstransporte in Verbindung mit Anforderungen in Bezug auf gemeinsame Fähigkeiten innerhalb der EU. - Identifizieren der Anforderungen für gemeinsame Sicherheitsfähigkeiten in den Ländern; - Qualifizierung einer neuen Generation an Sicherheitstechnologien in der Zivilluftfahrt; - gemeinsame Standards zur Bestellung und Ausführung von Tests sowie zum Berichten der Testergebnisse; - Harmonisierung der Standards für Sicherheitstechnologien, inkl. gemeinsame Kriterien für die Bewertung von Sicherheitslösungen für Luftverkehrstransporte und Dienstleistungen in allen MS. - für die Kontrollen und andere Sicherheitskontrollen verantwortliche Mitarbeiter sollten über ein gemeinsames Schulungsprogramm verfügen; - Festlegen einer einmaligen Sicherheitskontrolle, von Abkommen über einmalige Sicherheitskontrollen und die Harmonisierung von einzelnen Sicherheitsmaßnahmen der MS im Luftfahrtbereich.

Fördern der Entwicklung von gemeinsamen Methoden und Fähigkeiten mittels: Fahrplan zum Herstellen einer höheren Kohärenz bei ähnlicher Forschung, Entwicklung und Einsätze fortschrittlicher Technologien - Entwicklung eines europäischen Sicherheitsprogramms zu Luftverkehrstransporten (finanziert durch die EU), um Technologien (Erkennung, Bildanalyse usw.) zur Identifizierung von Personen und gefährlichen Waren zu verbessern; Stärken der Sicherheitskontrolle durch die EU - Aufklärungs-, Informations- und Sensibilisierungskampagnen könnten eine wichtige Rolle dabei spielen, das künftige Verbraucherverhalten positiv zu steuern und Entscheidungen für nachhaltige Mobilität zu fördern.

Entwickeln eines europäischen Sicherheitsprogramms zu Luftverkehrstransporten (finanziert durch die EU) zum: - Verbessern der Architektur und Verfahren, um auf operative Fragen zu einem höheren Durchfluss in einer sicheren Umgebung zu antworten; - Entwickeln gesellschaftlich annehmbarer Technologien, zunehmender Sensibilisierung; - Entwickeln von Maßnahmen zur Verbesserung von Arbeitsbedingungen bei den Dienstleistungsanbietern, zur Erhöhung der Verlässlichkeit von Geschäften; - Schaffen einer klassifizierten europäischen Datenbank für die Sicherheit von Luftverkehrstransporten; - transparentere und effizientere Verfahren zur Benachrichtigung über die Anforderungen für Sicherheitskontrollen an europäischen Flughäfen; Stärken der Sicherheitskontrolle durch die EU - Dem Privatsektor sollte mit angemessenen Auflagen zu Haftungsbelangen konfrontiert werden; - Kontrolle der Sicherheitsverfahren sollte auf europäischer Ebene verbessert werden; - stärkere institutionelle Koordinierung zwischen der EU und den MS; - Anregen von Innovationen über die EU-Finanzierung; - finanzielle Unterstützung der Innovationspläne auf europäischer Ebene; - Fördern der Umsetzung innovativer Lösungen mittels eines deutlichen Geschäftsmodells sowie entsprechend den rechtlichen und haftungsspezifischen Fragen; - Ausfüllen der Lücke/des Bedarfs zur „gegenseitigen Anerkennung von Maßnahmen zwischen den USA und der EU“; - Austauschen über bewährte Verfahren im Bereich der Qualitätskontrollprogramme der MS und einer besseren Synchronisierung der nationalen Programme im Allgemeinen.

Fachabteilung B: Struktur- und Kohäsionspolitik

_____________________________________________________________________________ Referenzwerk [regionaler Handlungsspielraum] (IAA et al., 2004) [EU; USA] (CSES, 2011) [EU]

Kurzbeschreibung der Studie/ des Berichts

Empfehlungen/Vorschläge zur Luftfrachtsicherheit

HARMONISIERUNG

FORSCHUNG

KOORDINIERUNG/KONTROLLE

Eingehende Studie zur Finanzierung der Zivilluftfahrtsicherheit für die EU, obgleich diese in das Jahr 2004 zurückreicht. Abschnitt 5 umfasst detaillierte Informationen zu den Finanzierungsmechanismen der Luftfahrtsicherheit. Das Dokument liefert eine ehemalige Nachbewertung der Vorbereitungsmaßnahme zur Sicherheitsforschung (Preparatory Action on Security Research – PASR) von 2004-2006 sowie bedeutende allgemeine Schlussfolgerungen und Empfehlungen.

Der Handlungsspielraum sollte im Sinne einer erhöhten Vereinheitlichung im Bereich der Luftfahrtsicherheit untersucht werden.

Die Finanzierung sollte für Projekte bereitgestellt werden, welche die Interaktion zwischen Personen, Verfahren und Technologien (z. B. Kontrollvorrichtungen, Körperscanner und Biometrie) untersuchen. Die Kommission sollte ein Forschungsthema finanzieren, um gutes Vorgehen bei der Konzeption neuer Flughäfen und der Anpassung der bestehenden Flughafenstruktur zu fördern, damit zukünftige Herausforderungen auf Sicherheitsebene bewältigt werden können. Die IKTInfrastruktur sollte Cyberangriffen und Netzwerkausfällen gegenüber gewappnet sein, um potenziell kaskadierende Ausfälle zu verhindern; fortlaufende Forschung ist erforderlich, um die Effizienz von Detektoren als Reaktion auf aufkommende Bedrohungen zu steigern.

‐ Die Kommission sollte eine verbesserte Kooperation unter Kontingentplanern und Flughafenbehörden fördern; ‐ Die mittelfristige Herausforderung für die Luftfahrtindustrie besteht darin, neue Erkennungstechnologien mit einem einzigen vernetzten System zur Erkennung von Fähigkeiten zu kombinieren.

Die Sicherheit bei Luftfracht aus Drittstaaten

____________________________________________________________________________________________ Referenzwerk [regionaler Handlungsspielraum]

Kurzbeschreibu ng der Studie/des Berichts

(Ecorys, 2009) [EU]

Detaillierter Abschlussbericht zu einer „Studie über die Wettbewerbsfähigkeit der Sicherheits-branche in der EU“. Besonders wichtig ist, dass das Dokument eine globale Bewertung der Branche und eine detaillierte Bewertung des Frachtsektors (d. h. Beschreibung, Marktüberblick, Beschreibung der Lieferkette, Trends usw.) liefert.

Empfehlungen/Vorschläge zur Luftfrachtsicherheit

HARMONISIERUNG

FORSCHUNG

Vermindern der Marktfragmentierung ‐ Entwicklung eines besser harmonisierten Ansatzes für die Bewertung von Sicherheitstechnologien und -geräten, um eine konsistentere Einbindung von Maßnahmen und Festlegung von Standards vorzunehmen. ‐ Entwicklung eines Systems zum Testen, Genehmigen und Zertifizieren von Sicherheitsgeräten auf europäischer Ebene, entweder durch eine Infrastruktur auf europäischer Ebene und/oder eine bessere gegenseitige Anerkennung der nationalen Genehmigungen und Zertifizierungen;

Neufestlegung von Prioritäten und Ansätzen zur Unterstützung der Forschung im Sicherheitsbereich ‐ Ein höheres Gewicht sollte auf jene Finanzierungsprojekte gelegt werden, die das Erlangen der Zielstellungen von Sicherheitsmaßnahmen unterstützen.

KOORDINIERUNG/KONTROLLE

Aufwerten des Dialogs zwischen öffentlichem und privatem Sektor ‐ Erzielen einer höheren Kohärenz zwischen den Zielstellungen von Maßnahmen (und Vorschriften), technologischen Fähigkeiten, die durch die Sicherheitsbranche herzustellen ist, und geschäftlichen Anforderungen sowie Zwängen von Betreibern und Nutzern; Verbessern des Rahmens zur Produkthaftung Eine geeignete Haftungsverordnung kann Investitionsrisiken für die Branche mindern und somit Investitionen in der Lieferkette – einschließlich der Entwicklung von Technologien – anregen;

Teil 3: (Vorschläge zur) Sicherheit der Lieferkette (Weltbank, 2009) [WELT]

Der SCS-Leitfaden der Weltbank. Das Dokument zielt darauf ab, die Sensibilisierung für die SCS zu erhöhen, das heißt insbesondere in Gemeinden von Entwicklungsländern mit Hafen- und Handelserleichterungen, indem es einen ausführlichen Überblick über die vorgeschriebenen und freiwilligen Programme für die SCS sowie über die SCS-Technologien verschafft.

(CLECAT, 2010) [EU, WELT]

Handbuch zu bestehenden SCS-Initiativen, so wie sie aus der EU-Perspektive betrachtet werden. Es liefert Informationen zu zwingend zu erfüllenden Anforderungen und freiwilligen Initiativen sowie Links zu Websites mit weiteren Informationen.

(LOGSEC, 2011) [EU]

LOGSEC, das 12-monatige FP7-Fahrplanprojekt der EU für SCS, hat die folgenden zentralen Forschungsfragen formuliert: „Was sollte in Zukunft getan werden, um die SCS auf kosteneffiziente Art und Weise im europäischen Kontext zu verbessern?“; und des Weiteren: „Warum und wie sollten diese Verbesserungen ausgeführt werden, während unnötig hohe Investitionen und Betriebskosten vermieden werden?“

Fachabteilung B: Struktur- und Kohäsionspolitik

_____________________________________________________________________________

Die Sicherheit bei Luftfracht aus Drittstaaten

____________________________________________________________________________________________

ANHANG IV: BESCHREIBUNG DER LIEFERKETTE UND AKTUELLE VERFAHREN FÜR DIE LUFTFRACHTUND LUFTPOSTSICHERHEIT Eine Lieferkette ist ein System aus Ressourcen, Organisationen, Menschen, Technologien, Aktivitäten und Informationen, die an der Beförderung von Waren vom Hersteller zum Verbraucher/Nutzer beteiligt sind. Im Rahmen der Globalisierung bezeichnet dies das Netz an Lieferketten, die das Rückgrat des heutigen internationalen Handelssystems bilden. Bedrohungen für die Lieferkette können:  

Ihren Ursprung außerhalb der Lieferkette haben und die Kette zu unterbrechen drohen; oder Ihren Ursprung innerhalb der Lieferkette haben, falls diese verwendet wird, um illegale Tätigkeiten, wie den Verkauf von Schmuggelware, Terrorismus oder Piraterie, auszuführen und zu verschleiern.

Die Sicherheit in der Lieferkette (SCS) ist ein Konzept, dass die Programme, Systeme, Verfahren, Technologien und Lösungen umfasst, die angewandt werden, um Bedrohungen für die Lieferkette sowie Folgebedrohungen für das wirtschaftliche, soziale und physische Wohlbefinden von Bürgern und der organisierten Gesellschaft in Angriff zu nehmen (Weltbank, 2009). Sowohl die europäischen Gesetzgeber als auch die Branche waren aktiv an der Förderung einer gesicherten Lieferkette beteiligt, welche die Luftfracht und Luftpost schützen und gleichzeitig die zwangsläufige Belastung der Branche aufgrund von Sicherheitskontrollen verringern soll. Abbildung 7 stellt die Lieferkette für Luftfracht und Luftpost dar und hebt anhand der identifizierenden Zertifizierungsarten, die jedes Unternehmen für die Sicherung von Luftfracht erhalten muss, die Verbindungen zum Rechtsrahmen für Luftsicherheit in der EU hervor.

Fachabteilung B: Struktur- und Kohäsionspolitik

_____________________________________________________________________________ Abbildung 7:

Lieferkette für Luftfracht und Luftpost

Packaging Origin

Shipper Cargo Origin Storage Shipment Consolidation

Airport of Origin

Transhipment Airport

Airport of Entry

Storage Shipment Deconsolidation

Destination

Freight Forwarder Haulier

Account Consignor or Known Consignor

Regulated Agents

Handling Agent

Airline

Air Carrier Security Programme / ACC3 Certification

Handling Agent

Freight Forwarder Haulier

Consignee

Wie in der Abbildung gezeigt, gibt es Sicherheitszertifizierungen und -verfahren, die eine Anwendung von Kontrollen in der gesamten Lieferkette ermöglichen. Ecorys (2009) bietet einen Überblick über diese Kontrollen, die auf ‚mehrstufigen‘ Ansätzen beruhen. Dazu gehören: 

Programme bekannter Verlader / Sicherheitsüberprüfung von Unternehmen und ihren Sicherheitsmaßnahmen in der gesamten Lieferkette: o Verlader: Die EU-Verordnungen bezüglich Luftsicherheit ermöglichen die Ernennung eines ‚bekannten Versenders‘ und eines ‚geschäftlichen Versenders‘, in den USA gibt es ebenfalls ein Programm ‚bekannter Verlader‘. Falls Verlader die Anforderungen für diese Bezeichnungen erfüllen, kann die Fracht ohne oder ohne weitere Kontrollen an Bord gebracht werden.

Die Sicherheit bei Luftfracht aus Drittstaaten

____________________________________________________________________________________________

o Frachtführer: Die EU-Verordnungen bezüglich Luftsicherheit verwenden die



Bezeichnung ‚reglementierter Beauftragter‘ für Frachtführer und ermöglichen es ihnen so, durch bekannte oder geschäftliche Versender hergestellte Fracht umzuschlagen und zu schützen, geschäftliche Versender zu zertifizieren und Sicherheitskontrollen für durch andere Verlader hergestellte Fracht oder Post durchzuführen. In den USA gibt es ein Programm indirekter Luftfrachttransporteure (IAC). Inspektions- und Kontrollanforderungen für Fracht: Die EU- und USVerordnungen fordern eine Kontrolle der gesamten Fracht, bevor diese in ein Flugzeug geladen wird, falls die Fracht nicht entweder von einem bekannten Versender/Verlader oder von einem reglementierten Beauftragten / indirekten Luftfrachttransporteur stammt. Die Fracht muss ebenfalls kontrolliert werden, falls es Anzeichen dafür gibt, dass sie seit dem Zeitpunkt, zu dem sie den Sicherheitskontrollen des bekannten Versenders/Verladers oder des reglementierten Beauftragten / indirekten Luftfrachttransporteurs unterzogen wurde, verändert wurde. Die aktuellen USamerikanischen Rechtsvorschriften wollten bis 2010 eine hundertprozentige Kontrolle der gesamten in Passagierflugzeugen transportierten Fracht einführen, dieses Ziel muss jedoch noch erreicht werden 31 . Dieser Prozess wird im Allgemeinen durch Flugzeugabfertiger (im Auftrag von Luftfahrzeugbetreibern) umgesetzt, die als reglementierte Beauftragte zertifiziert sind. Verbesserte Sicherheit von Luftfrachteinrichtungen. Beispielsweise eine Verbesserung der physischen Sicherheitsmaßnahmen (z. B. Sicherheit und Überwachung des Umkreises) und Zugangssysteme für Frachtbereiche. Des Weiteren strengere Sicherheits-/Hintergrundüberprüfungen für Mitarbeiter mit Zugang zu den Frachteinrichtungen.

Ein Überblick über die tatsächliche Umsetzung von Sicherheitsverfahren für Luftfracht und Luftpost befindet sich in Kapitel 2. Dieser Überblick berücksichtigt nicht nur die Überprüfung der Rechtsprechung und Literatur, sondern auch die in Interviews mit Interessenvertretern und aus Fallstudien gewonnenen Erkenntnisse.

Laut Presseberichten hat die TSA erfolgreich eine hundertprozentige Kontrolle für Inlandsflüge umgesetzt, dies jedoch für ankommende Fracht noch nicht vollständig erreicht (//travel.usatoday.com/flights/story/2011-11-15/US-still-grappling-with-100-air-cargoscreening/51226236/1).

Fachabteilung B: Struktur- und Kohäsionspolitik

_____________________________________________________________________________

Die Sicherheit bei Luftfracht aus Drittstaaten

____________________________________________________________________________________________

ANHANG V:

KOSTEN FÜR DIE SICHERHEIT

Bezüglich der Kosten und Finanzierung der Luftfrachtsicherheit gibt es wesentliche Meinungsunterschiede. Dies beruht hauptsächlich darauf, dass niemand die Rechnung zahlen will. Zunächst einmal sind die Regierungen mit erheblichen Haushaltsauflagen konfrontiert. Die Verlader argumentieren jedoch, dass sie nicht für die Integrität ihrer Fracht einstehen können, wenn diese die Lieferkette durchläuft, um für den Versand zusammengefasst zu werden. Des Weiteren verfügen sehr viele kleine Verlader nicht über das notwendige Kapital, um geeignete Sicherheitsinvestitionen vorzunehmen. Am anderen Ende der Skala gibt angeblich jeder der großen ‚Luftkurierdienste‘ (z. B. FEDEX, TNT, DHL usw.) durchschnittlich mehr als 50 Mio. EUR pro Jahr für Sicherheitsinvestitionen aus. Frachtführer fordern eine finanzielle Unterstützung der Regierung. Ihr Denkansatz entspricht dabei der von Verladern bezüglich der Unternehmensgröße. Flugzeugabfertiger und Fluggesellschaften argumentieren, dass sie bereits die Kosten für den Erhalt und die Prüfung ihrer Qualitätszertifizierung tragen. Da das Problem des unabhängigen Prüfers unklar bleibt (z. B. wer zertifiziert die Prüfer, gemäß welchen Standards, für wie viel usw.), bleiben die Reaktionen der verschiedenen Interessenvertreter darauf letztendlich sehr ungewiss. Hinsichtlich der Kosten für Sicherheitsgeräte besteht sowohl auf Angebots- als auch auf Nachfrageseite aus unterschiedlichen Gründen ein starker Widerwille, Informationen bereitzustellen. Darüber hinaus bestehen die Kosten für die Sicherheit nicht nur aus den Kosten für Kontrollgeräte, sondern auch aus den Kosten für die Schulung von Sicherheitsmitarbeitern, die Sicherung des Umkreises um Produktionsanlagen, die Prüfung und Validierung bekannter Versender und reglementierter Beauftragter und insbesondere die Investition innerhalb eines manchmal unklaren rechtlichen Rahmens. Trotz der Schwierigkeiten konnten einige beispielhafte Kostendaten eingeholt werden, z. B.: 

Die Schulung der Mitarbeiter in Sicherheitsangelegenheiten kostet bis zu 200 EUR pro Sitzung und Person;



Ein Röntgengerät kann etwa 240 000 EUR kosten;



Systeme zur Sprengstofferkennung kosten etwa 50 000 EUR;



Die Kosten für menschliche Sicherheit betragen zwischen 17 EUR und 25 EUR pro Stunde und bis zu 90 EUR pro Stunde, wenn ein Gerät zur Erkennung von Sprengkörpern eingesetzt wird;



Scanner-Wagen können bis zu 200 000 EUR kosten.

Ein kurioses Ergebnis war der Kostenunterschied für Spürhunde in den verschiedenen Mitgliedstaaten. In Frankreich sind Spürhunde beispielsweise als Kontrollverfahren zugelassen, in Belgien jedoch nicht. Spürhunde sind in Frankreich durch Aufkommen eines neuen Marktes somit zu einer billigen Lösung geworden, während sie in Belgien eine kostspieligere Option sind. Ein weiteres Beispiel für Unterschiede innerhalb der EU sind die Kosten für die Zulassungen durch die zuständigen Behörden. In vielen Mitgliedstaaten übernehmen die nationalen Behörden diese Kosten, während diese Ausgaben in anderen Mitgliedstaaten durch an die Behörde zu zahlende Sicherheitsgebühren oder Steuern gedeckt werden.

Fachabteilung B: Struktur- und Kohäsionspolitik

_____________________________________________________________________________ Bezüglich frachtbezogener Risiken besteht eine steigende Nachfrage für die Erkennung und Identifizierung von Ressourcen für Terroranschläge (Waffen, Sprengstoffe), illegale Warenbewegungen (Drogen, Waffen, Alkohol) und Betrug sowie Steuerumgehung. Diese Risiken zusammen mit erwarteten steigenden Frachtvolumina führen zu einem wachsenden Sicherheitsmarkt. Dies führt dazu, dass die Notwendigkeit, die (Luft-) Verkehrssicherheit zu finanzieren, steigt. Die Homeland Security Research Corporation (HSRC), eine Forschungseinrichtung mit Sitz in den USA, prognostiziert für die internationale Luftfahrtsicherheit ein Wachstum von 5,2 Mrd. EUR bis 2018. In der EU würde der Sicherheitsmarkt von 1,2 Mrd. EUR im Jahr 2008 auf 2 Mrd. EUR im Jahr 2018 steigen. Obwohl nicht alle hinsichtlich dieser Werte einer Meinung sind (die Aviation Security Services Association schätzte den EU-Markt für Luftfahrtsicherheit im Jahr 2009 beispielsweise auf 3 Mrd. EUR im Gegensatz zu den 1,2 Mrd. EUR im Jahr 2008 der HSRC), herrscht Einigkeit über ein durchschnittliches jährliches Wachstum des weltweiten Sicherheitsmarktes um etwa 5-6 %. Die Schwierigkeit, Schätzungen zum Umfang des Marktes für Luftverkehrssicherheit zu erhalten, beruht auf einem Widerwillen, Informationen zum Sicherheitsniveau der erworbenen Geräte (aus Sicherheitsgründen) sowie vertrauliche Geschäftsdaten bereitzustellen. Eine betroffene Partei ist die Sicherheitsbranche. Smith Detection, ein wichtiger Marktteilnehmer mit einem Marktanteil von 32 % an der Entwicklung und Herstellung von Sicherheitsgeräten (Röntgengeräte, Systeme zur Sprengstofferkennung, Systeme zur Erkennung von Spuren von Strengstoff und Chemikalien usw.), verzeichnete 2010 beispielsweise einen Umsatz von 654 Mio. EUR, darunter 39 % aus dem Transportsektor. Zusammenfassend kommen wir zu dem Schluss, dass: 

Nur wenige öffentliche Informationen zu den Kosten für die Sicherheit zur Verfügung stehen;



Für die Forschung im Bereich neuer Geräte Gewissheit hinsichtlich der Verordnung erforderlich ist. Die Tatsache, dass sich Verordnungen mit der Zeit ändern und es manchmal zu Ungewissheiten hinsichtlich der Verordnungen kommt, führt zum potentiellen Aufschub neuer Investitionen in die Sicherheit;



Unterschiedliche Länder verschiedene Verpflichtungen unterschiedlichen Kosten für die Sicherheit führen;



Im Endeffekt davon ausgegangen werden kann, dass zusätzliche Kosten für die Sicherheit auf den Endverbraucher übertragen werden.

haben,

die

Es liegt also an den politischen Entscheidungsträgern, welcher Ansatz verfolgt werden soll: die Finanzierung der Luftfrachtsicherheit durch öffentliche Gelder oder die Umsetzung des Verursacherprinzips, wie es derzeit im Vereinigten Königreich diskutiert wird (Department for Transport, 2011).

Die Sicherheit bei Luftfracht aus Drittstaaten

____________________________________________________________________________________________

ANHANG VI:

ÜBERBLICK ÜBER DEN LUFTFRACHT- UND LUFTPOSTMARKT

Die Rolle des Luftfrachtverkehrs im Güterverkehr ist weniger bedeutend als die anderer Beförderungsarten, unter anderem, da die Luftfahrt hinsichtlich der Tonnenkilometer eine recht teure Beförderungsart ist. Der Luftfrachtverkehr ist hauptsächlich über lange Strecken und für recht leichte, hochwertige oder verderbliche Waren wettbewerbsfähig. Zu den üblichen Luftfrachtprodukten gehören beispielsweise hochwertige Maschinenteile und Fertigungsmittel, elektronische Bauelemente für Fertigungserzeugnisse, Unterhaltungselektronik, Schmuck und verderbliche Waren wie Blumen, Früchte und auch Frischfisch. Wie in Tabelle 4 dargestellt, machte der Luftfrachtverkehr 2009 nur 0,6 % des EUAußenhandelsvolumen (der Seefrachtverkehr hingegen beinahe 73 %) jedoch 22,2 % des Außenhandelswertes aus (d. h. mehr als 510 Mrd. EUR) 32 . Tabelle 4:

EU-Außenhandel (Import + Export) im Jahr 2009 nach Beförderungsart

Beförderungsart See Straße Schiene Binnen-Wasserstraße Pipeline Luft Eigenantrieb Post Unbekannt Summe

Gewicht Tonnen)

Wert (in Milliarde EUR)

(in

Millionen

1 118,2

48,7 %

1 469,1

72,7 %

390,4

17,0 %

122,5

6,1 %

30,2

1,3 %

70,0

3,5 %

5,5

0,2 %

18,0

0,9 %

84,5

3,7 %

251,6

12,5 %

510,1

22,2 %

12,9

0,6 %

44,4

1,9 %

2,8

0,1 %

3,2

0,1 %

0,0

0,0 %

110,6

4,8 %

73,8

3,7 %

2 297,1

100,0 %

2 020,8

100,0 %

Quelle: Europäische Kommission (2011).

Wenn die Werte des Außenhandels als Beispiele genommen werden, bedeutet dies, dass der Preis einer Tonne Luftfracht im Durchschnitt beinahe 52 Mal höher als der Preis einer Tonne Seefracht ist. Der Grund hierfür sind die hochwertigen (Geld, Kunstwerke, Laptops, Smartphones), zeitabhängigen/temperaturempfindlichen (verderbliche Waren, Organe für Transplantationen, Arzneimittelprodukte) und gefährlichen Waren (radioaktives Material, entzündliche Produkte, giftige und ansteckende Stoffe), die als Luftfracht transportiert werden.

Der Außenhandel umfasst nicht den Handel zwischen Mitgliedstaaten. Er bezieht sich auf den Gesamthandel der EU27 mit anderen Regionen der Welt.

Fachabteilung B: Struktur- und Kohäsionspolitik

_____________________________________________________________________________ Die Sicherheit ist beim Luftfrachtverkehr sehr wichtig. Dies liegt teilweise am hohen Wert der Fracht, jedoch hauptsächlich an der Tatsache, dass ein erheblicher Teil der Fracht in normalen Passagierflügen transportiert wird (in den USA beträgt dieser Anteil laut TSA etwa 25 % 33 ). Bei den Frachtflugzeugen ist ein mögliches Risiko die Entführung des Flugzeugs. Der Luftfrachtverkehr umfasst ein komplexes Vertriebsnetz, das die Hersteller und Versender mit Frachtführern, Sammelladungsspediteuren außerhalb der Flughäfen sowie den Sortier- und Güterumschlagseinrichtungen an Flughäfen, in denen die Ladungen in die Luftfahrzeuge geladen und aus diesen entladen werden, in Verbindung bringt. Die meisten Luftfrachtpakete werden in Anlagen außerhalb der Flughäfen zusammengefasst und kommen auf Massenpaletten oder in speziellen Luftfrachtcontainern am Flughafen an (Bart, 2010). 2010 wurden etwa 14,2 Millionen Tonnen Luftfracht (sowohl national als auch international) über Flughäfen innerhalb der EU versandt und die fünf größten europäischen Frachtflughäfen verzeichneten einen Anstieg von 17,0 %. Von 2002 bis 2010 nahm der Luftfrachtverkehr um durchschnittlich 4,8 % pro Jahr zu. Tabelle 5 zeigt die Entwicklung des Luftfrachtverkehrs an den fünf größten europäischen Flughäfen für Luftfracht.

//www.tsa.gov/what_we_do/layers/aircargo/steps.shtm.

100

Die Sicherheit bei Luftfracht aus Drittstaaten

____________________________________________________________________________________________ Tabelle 5:

Entwicklung an den 5 größten europäischen Flughäfen für Luftfracht (in Tonnen Fracht) 2008

Tonnen

ParisCharles de Gaulle

2 399 067

16,8

2 054 515

-9,9

2 280 050

0,8

2 297 896

Frankfurt

2 275 106

20,5

1 887 686

10,6

2 111 031

0,8

1 551 405

15,0

1 349 571

-9,2

1 486 260

1 538 135

16,8

1 317 120

17,8

705 371

12,2

628 667

8 469 084

17,0

7 237 559

Summe – Top 5 in Europa

Tonnen

London Heathrow

2007

Amsterda m Schiphol

2009

Luxembour g-Findel

2010

2006 %

2005

2004

2003 %

Tonnen

2002 %

Tonnen

7,8

2 130 724

6,0

2 010 361

7,1

1 876 900

8,9

1 723 700

6,0

1 626 400

2 127 464

0,0

2 127 646

8,4

1 962 927

6,7

1 838 894

11,4

1 650 476

1,2

1 631 322

6,5

1 395 905

3,9

1 343 930

3,3

1 389 589

1,6

1 412 033

8,6

1 300 420

-0,8

1 310 615

1 602 585

3,0

1 651 385

5,4

1 566 828

4,7

1 495 919

2,0

1 467 204

8,4

1 353 760

5,1

1 288 626

20,2

788 224

8,0

856 741

13,8

752 676

1,3

742 766

4,2

712 985

8,5

657 254

19,5

550 211

12,5

8 268 150

0,7

8 329 391

5,1

7 921 804

4,2

7 601 562

4,0

7 308 016

9,3

6 685 610

4,3

6 407 174

Quelle: Beruht auf ACI-Daten, 2011.

101

Fachabteilung B: Struktur- und Kohäsionspolitik

_____________________________________________________________________________ Die Liste der fünf größten europäischen Flughäfen für Luftfracht hat sich viele Jahre lang nicht geändert. Sie haben 2010 alle einen Anstieg und 2009 alle einen Rückgang verzeichnet. Es ist jedoch wichtig, zu bedenken, dass es 2009 besonders wenig Luftfrachtverkehr gab: auf EU-Ebene betrug der Rückgang im Vergleich zum Jahr 2008 12,3 % und an den 20 größten Luftfrachtflughäfen der Welt wurde eine Verringerung um etwa 7,9 % beobachtet. Hinsichtlich der Verteilung des Luftfrachtverkehrs in der EU erfolgte 2010 in Deutschland ein Güterumschlag von 4,1 Millionen Tonnen, deutlich mehr als in allen anderen EUMitgliedstaaten. Das Vereinigte Königreich belegte mit 2,4 Millionen Tonnen den zweiten Platz. Einige der kleineren EU-Mitgliedstaaten sind relativ spezialisiert auf Luftfracht, insbesondere alle Benelux-Länder und ganz speziell Luxemburg (das 2010 den 5. Platz der größten Luftfrachtführer in den EU-Mitgliedstaaten und den 28. Platz weltweit belegte). Die nachfolgende Tabelle ermöglicht einen detaillierteren Vergleich der Aktivitäten im Bereich Luftfracht- und Luftpostverkehr in den Mitgliedstaaten.

102

Die Sicherheit bei Luftfracht aus Drittstaaten

____________________________________________________________________________________________ Tabelle 6:

Pro Mitgliedstaat im Jahr 2009 beförderte Luftfracht und Luftpost (in Tonnen) Internationaler Transport innerhalb der EU27

Internationaler Transport außerhalb der EU27 Frachtund Postvolumen

Wachstum 20082009

Transport insgesamt

Nationaler Transport

Frachtund Postvolumen

Wachstum 2008-2009

Frachtund Postvolumen

Wachstum 20082009

Frachtund Postvolumen

11 315 885

-12,3%

595 652

-8,9%

1 833 997

-5,5%

8 886 236

-13,90%

836 409

-21,9%

784

31,8%

255 250

-19,5%

580 375

-23,0%

BULGARIEN

17 450

-10,7%

-17,1%

12 194

-20,8%

5 230

27,3%

TSCHECHISCHE REPUBLIK

53 924

-3,5%

1 486

-21,5%

25 792

-15,7%

26 646

13,8%

155 438

-38,8%

2 136

-17,9%

65 886

-41,6%

87 416

-37,0%

3 341 222

-6,4%

109 679

-15,4%

798 918

-0,6%

2 432 625

-7,7%

20 526

-50,8%

4 587

-35,4%

15 939

-54,0%

112 049

-11,7%

6 105

-21,2%

71 542

-3,2%

34 402

-23,9%

95 222

-12,3%

12 113

-14,5%

52 572

-11,5%

30 537

-12,9%

502 585

-6,9%

84 543

-16,7%

151 378

-8,0%

266 664

-2,6%

1 445 599

-13,3%

148 037

1,7%

260 152

-12,0%

1 037 410

-15,5%

ITALIEN

705 883

-13,4%

60 825

-10,9%

253 166

-6,1%

391 892

-17,9%

ZYPERN

38 636

-9,7%

30 465

-10,6%

8 169

-6,3%

LETTLAND

8 646

25,6%

5 917

24,2%

2 729

28,8%

LITAUEN

6 465

-28,6%

5 467

-15,9%

998

-60,8%

627 261

-20,4%

43 608

-4,6%

583 653

-21,4%

UNGARN

54 138

-13,4%

24 596

-5,4%

29 542

-19,2%

MALTA

17 496

-4,0%

11 531

-9,9%

5 965

9,9%

1 371 235

-16,8%

0,4

2130%

48 418

-20,2%

1 322 817

-16,7%

202 642

-1,7%

807

-9,0%

49 061

-6,7%

152 774

0,0%

53 510

-8,0%

7 874

0,5%

28 779

-4,0%

16 856

-17,1%

PORTUGAL

125 498

-8,0%

21 624

-2,2%

54 406

-10,7%

49 468

-7,2%

RUMÄNIEN

23 482

-3,9%

251

-16,1%

19 197

3,5%

4 034

-27,8%

5 584

-31,7%

3 825

-35,0%

1 759

-23,4%

SLOWAKEI

12 231

64,6%

100%

11 689

72,9%

540

-19,5%

FINNLAND

126 900

-14,2%

3 691

2,5%

50 990

-12,7%

72 219

-15,8%

SCHWEDEN

161 310

-21,8%

17 972

-17,8%

76 421

-22,7%

66 917

-21,8%

2 156 153

-10,6%

117 695

-6,1%

379 798

-7,6%

1 658 660

-11,5%

EU27(1) BELGIEN

DÄNEMARK DEUTSCHLAND ESTLAND IRLAND GRIECHENLAND SPANIEN FRANKREICH(2)

LUXEMBURG

NIEDERLANDE(3) ÖSTERREICH POLEN

SLOWENIEN

VEREINIGTES KÖNIGREICH

Wachstum 20082009

Quelle: EUROSTAT, 2011

103

Fachabteilung B: Struktur- und Kohäsionspolitik

_____________________________________________________________________________ (1) (2) (3)

Eine doppelte Zählung wird in den Gesamtsummen für ‚Innerhalb der EU‘ und ‚Summe EU‘ dadurch vermieden, dass ausschließlich Abflüge berücksichtigt werden. Aufgrund von Erfassungsschwierigkeiten sind die Daten für Frankreich unterschätzt. Das auf nationaler Ebene beobachtete hohe Wachstum stellt in absoluten Zahlen ein sehr geringes Frachtvolumen dar.

Wie in Abbildung 8 unten gezeigt, machen Ziele außerhalb der EU (‚Extra-EU‘) den wichtigsten Teil (79 % im Jahr 2009) des europäischen Luftfracht- und Luftpostmarkts aus. Es werden nur 16 % zwischen den Mitgliedstaaten und 5 % innerhalb der Mitgliedstaaten transportiert. In Abbildung 9 sind wichtige Informationen zum Luftfrachtmarkt in Europa und dessen Stellung weltweit zusammengefasst. Abbildung 8:

Überblick über den Luftfracht- und Luftpostverkehr der EU im Jahr 2009

Quelle: EUROSTAT, 2011

Abbildung 9:

Die 30 wichtigsten Flughäfen bezüglich der Fracht insgesamt (in metrischen Tonnen)

Quelle: Beruht auf Daten aus ACI, 2011 und EUROSTAT, 2011.

104

Die Sicherheit bei Luftfracht aus Drittstaaten

____________________________________________________________________________________________ Es fällt im Wesentlichen die Konzentration von europäischen Luftfrachthubs in Zentraleuropa auf, wobei die wichtigsten mit den größten europäischen Passagierflughäfen übereinstimmen. Ein wichtiger Aspekt ist, dass ein sehr großer Teil des Luftfrachtverkehrs in einem relativ kleinen Bereich in Zentraleuropa konzentriert ist, obwohl sich kein EUFlughafen unter den fünf größten Flughäfen für Luftfracht weltweit befindet. Dieser Bereich kann es gewiss mit der Achse Hongkong, Shanghai und Seoul sowie dem Bereich um die Flughäfen Memphis und Louisville als wichtigsten Luftfrachthubs auf internationaler Ebene aufnehmen. Mehrere wichtige asiatische Luftfrachtflughäfen stiegen innerhalb des letzten Jahrzehnts in die Top 30 auf, darunter: Guangzhou Baiyun (China), Shenzhen Bao'an (China), Kuala Lumpur (Malaysia) und Chhatrapati Shivaji (Indien). Die Top 20 haben sich jedoch von 2002 bis 2010 nicht verändert. In Tabelle 7 befindet sich einen Überblick über die 20 größten Luftfrachtflughäfen weltweit. Daraus geht hervor, dass diese Aktivität an asiatischen Flughäfen am schnellsten wächst. 2010 wurden in den 20 größten Luftfrachtflughäfen der Welt beinahe 44 Millionen Tonnen Fracht umgeschlagen. Dies stellt einen beeindruckenden Anstieg im Vergleich zum Jahr 2009 dar (+18,2 %) und gleicht die Verringerungen der vergangenen Jahre (-7,9 % und 4,0 % in den Jahren 2009 bzw. 2008) mehr als aus. Darüber hinaus besteht eine Tendenz zur Konzentration des Frachtverkehrs auf die größten Flughäfen der Welt (da das Wachstum an den 20 größten Flughäfen etwas höher als das weltweite Wachstum insgesamt ist).

105

Fachabteilung B: Struktur- und Kohäsionspolitik

_____________________________________________________________________________ Tabelle 7:

Die 20 wichtigsten Flughäfen weltweit hinsichtlich Luftfracht (in Millionen Tonnen) 2010 Mio. t

2009 %

Mio. t

2008

2007

2006

2005

Mio. t

2004 %

Mio. t

2003

2002

Mio. t

Hongkong

4,168

23,1%

3,385

-7,5%

3,661

-3,0%

3,774

4,5%

3,610

5,1%

3,433

10,1%

3,119

16,9%

2,669

6,6%

2,505

Memphis

3,917

5,9%

3,697

0,0%

3,695

-3,8%

3,840

3,692

2,6%

3,599

1,2%

3,555

4,8%

3,391

0,0%

3,391

Shanghai Pudong

3,228

26,9%

2,543

-2,3%

2,603

1,7%

2,559

18%

2,168

16,8%

1,857

13,1%

1,642

38,1%

1,189

87,3%

0,635

Incheon

2,685

16,1%

2,313

-4,6%

2,424

-5,2%

2,556

9,4%

2,337

8,7%

2,150

0,8%

2,133

15,8%

1,843

8,0%

1,706

Ted Stevens Anchorage

2,578

29,3%

1,995

14,8%

2,340

17,2%

2,826

5,0%

2,691

5,4%

2,554

13,4%

2,253

7,2%

2,102

18,7%

1,772

Paris-Charles de Gaulle

2,399

16,8%

2,055

-9,9%

2,280

-0,8%

2,298

7,8%

2,131

6,0%

2,010

7,1%

1,877

8,9%

1,724

6,0%

1,626

Frankfurt

2,275

20,5%

1,888

10,6%

2,111

-0,8%

2,127

2,128

8,4%

1,963

6,7%

1,839

11,4%

1,650

1,2%

1,631

Dubai

2,270

17,8%

1,928

5,6%

1,825

9,4%

1,669

11%

1,504

14,4%

1,315

12,5%

1,169

22,2%

0,957

21,9%

0,785

Narita

2,168

17,1%

1,852

11,8%

2,100

-6,8%

2,254

1,2%

2,281

-0,4%

2,291

-3,5%

2,373

10,1%

2,155

7,6%

2,002

Louisville

2,166

11,1%

1,950

-1,3%

1,974

-5,0%

2,079

4,8%

1,983

9,2%

1,815

10,5%

1,642

38,1%

1,189

22,0%

1,524

Singapore Changi

1,841

10,9%

1,661

11,8%

1,884

-1,8%

1,918

0,7%

1,932

4,2%

1,855

6,6%

1,739

7,5%

1,618

-2,5%

1,660

106

Die Sicherheit bei Luftfracht aus Drittstaaten

____________________________________________________________________________________________ 2010 Mio. t

2009 %

Mio. t

2008 %

Mio. t

2007 %

Mio. t

2006 %

Mio. t

2005 %

Mio. t

2004 %

Mio. t

2003 %

Mio. t

2002 %

Mio. t

Miami

1,836

17,9%

1,557

13,8%

1,807

-6,0%

1,923

5,0%

1,831

4,3%

1,755

-1,4%

1,779

8,6%

1,637

0,8%

1,624

Los Angeles

1,810

19,9%

1,509

-7,4%

1,630

13,1%

1,874

-1,7%

1,907

-1,6%

1,938

1,3%

1,914

4,4%

1,833

3,0%

1,780

Taiwan Taoyuan

1,767

30,1%

1,358

-9,0%

1,493

-7,0%

1,606

-5,5%

1,699

-0,4%

1,705

0,3%

1,701

13,4%

1,500

8,6%

1,381

London Heathrow

1,551

15,0%

1,350

-9,2%

1,486

6,5%

1,396

3,9%

1,344

-3,3%

1,390

-1,6%

1,412

8,6%

1,300

-0,8%

1,311

Beijing Capital

1,549

5,0%

1,476

8,0%

1,366

14,5%

1,193

15,9%

1,029

31,6%

0,782

17,0%

0,669

1,0%

0,662

-1,1%

0,669

Amsterdam Schiphol

1,538

16,8%

1,317

17,8%

1,603

-3,0%

1,651

5,4%

1,567

4,7%

1,496

2,0%

1,467

8,4%

1,354

5,1%

1,289

O'Hare

1,424

35,9%

1,048

21,3%

1,332

13,1%

1,534

-1,6%

1,558

0,8%

1,546

4,8%

1,475

-2,4%

1,511

2,5%

1,474

John F. Kennedy

1,343

17,3%

1,145

21,1%

1,451

-9,7%

1,607

-1,8%

1,636

-1,5%

1,661

-2,7%

1,706

4,9%

1,627

2,3%

1,590

Suvarnabhumi

1,310

25,3%

1,045

10,9%

1,173

-3,8%

1,220

3,2%

1,182

3,6%

1,141

32,3%

0,862

8,0%

0,799

16,5%

0,957

43,825

18,2%

37,071

-7,9%

40,237

-4,0%

41,904

4,2%

40,209

5,1%

38,255

Top 20 der Welt

5,3%

36,327

11,1%

32,710

4,5%

31,311

Quelle: Beruht auf ACI-Daten, 2011.

107

Fachabteilung B: Struktur- und Kohäsionspolitik

____________________________________________________________________________________________

108

Die Sicherheit bei Luftfracht aus Drittstaaten

____________________________________________________________________________________________

ANHANG VII:

LISTE DER KONTAKTIERTEN ORGANISATIONEN UND ANTWORTEN DER MITGLIEDSTAATEN AUF DEN FRAGEBOGEN

Dieser Anhang enthält eine Liste der Organisationen, die im Rahmen dieser Studie kontaktiert wurden, sowie eine vollständige Liste der Mitgliedstaaten, die einen Fragebogen zu Ihren Ansätzen bei der Umsetzung des europäischen Sicherheitsrahmens für Luftfracht und Luftpost ausgefüllt haben. Angesichts der Sensibilität des Themas und der Notwendigkeit, bestimmte Informationsarten zu schützen, können weder die Sitzungsprotokolle noch die Antworten einzelner Mitgliedstaaten offengelegt werden. Darüber hinaus wurde die Identität der Befragten geschützt.

VII.1.

Liste der Interviews

Internationale Organisationen 

ICAO

Europäische Organisationen 

Europäische Kommission



Internationaler Flughafenrat (Airports Council International – ACI)



Vereinigung Europäischer Fluggesellschaften (Association of European Airlines – AEA)



Europäisches Verbindungskomitee des Speditions- und Lagereigewerbes (European Association for Forwarding, Transport, Logistic and Customs Services – CLECAT),



Europäischer Verladerrat (European Shippers Council – ESC)



European Express Association (EEA)



European Organization for Security (EOS)

Nationale Organisationen 

2 Berufskammern von Frachtführern: APAT (Portugal) und eine FrachtführerBerufskammer im Vereinigten Königreich



2 Lufthafenverwaltungen: am Flughafen in Lissabon und Brüssel



4 Bodenabfertigungsunternehmen: Groundforce (Portugal), Portway (Portugal), ein am Flughafen Heathrow tätiges Bodenabfertigungsunternehmen und Aviapartner (Belgien)



5 Vertreter von Fluggesellschaften (darunter zwei weltweite ‚Luftkurierdienste‘): eine große, am Flughafen Heathrow tätige Fluggesellschaft, TAP Portugal, MALEV, DHL Express und TNT Airways



2 Speditionsunternehmen: ein Speditionsunternehmen und PANALPINA

109

Flughafen

Heathrow

tätiges

Fachabteilung B: Struktur- und Kohäsionspolitik

____________________________________________________________________________________________ 

2 Vertreter von Lieferanten/Herstellern von Sicherheitsgeräten: Safran MORPHO Detection und Smiths



1 hochrangiger Zollinspektor am Flughafen Brüssel



2 unabhängige Experten für Luftfracht, Luftpost und Sicherheit

VII.2.

Liste der Mitgliedstaaten, die auf die Umfrage geantwortet haben



Österreich, Kontaktperson: Wolfgang Schützner



Belgien, Kontaktperson: Frank Durinckx



Tschechische Republik, Kontaktperson: Vítězslav Kulawiec



Deutschland, Kontaktperson: S. Schriek



Finnland, Kontaktperson: Arja Pulliainen



Frankreich, Kontaktperson: Catherine Darwish



Ungarn, Kontaktperson: Zoltán Keszthelyi



Malta, Kontaktperson: Mario Bugeja



Die Niederlande, Kontaktperson: A. Olivier



Slowenien, Kontaktperson: Valter Premate



Schweden, Kontaktperson: Annika Ramstedt



Vereinigtes Königreich, Kontaktperson: Sharon Adhikari

110

Die Sicherheit bei Luftfracht aus Drittstaaten

____________________________________________________________________________________________

ANHANG VIII: BERICHTE AUS FALLSTUDIEN VIII.1.

Fallstudienbericht: Belgien

Belgien ist seit jeher ein wichtiger europäischer Marktteilnehmer hinsichtlich des Frachtverkehrs. Seine geografische Lage hat es dem Land ermöglicht, ein wichtiges europäisches Logistikzentrum zu werden. 2010 befanden sich trotz des starken Rückgangs an Frachtumsatz seit 2007 an Flughafen Brüssel zwei belgische Flughäfen (Brüssel und Lüttich) unter den 11 verkehrsreichsten europäischen Flughäfen hinsichtlich Fracht und Post 34 . Auf Sehfahrtseite ist der Hafen von Antwerpen der zweitgrößte Betreiber in Europa. 2010 wurden hier 178 Millionen Tonnen geladener und entladener Fracht umgeschlagen 35 . Die durchgeführten Interviews ergaben Meinungsunterschiede im Hinblick darauf, wer für die Luftfrachtsicherheit verantwortlich sein sollte. Zunächst gibt es die Ansicht, dass alle Beteiligten in der Lieferkette für die Sicherheit verantwortlich sind und sein sollten. Dieser Ansatz scheint jedoch mit einer Verlagerung der Verantwortung von einem Beteiligten auf den nächsten in einem Teufelskreis einherzugehen. Da die Rechtsvorschriften viele Zweifel und Bedenken aufwerfen, tendieren die Beteiligten reflexartig dazu, einen Sündenbock zu suchen, dem man im Falle einer Katastrophe die Schuld geben kann. Zweitens wird anerkannt, dass die Verantwortung derzeit den Luftfahrzeugbetreibern zugeschoben wird. Die Hauptsorge ist hier ein möglicher Interessenskonflikt, strengere Sicherheitsvorschriften würden dazu führen, dass die Luftfrachtführer Geschäfte verweigern, indem sie bestimmte Güter nicht transportieren. Es wurden zwar Beispiele für Fluggesellschaften genannt, die Waren aufgrund von Bedenken hinsichtlich des möglichen Todes von Personen (Besatzung und Passagiere) oder des Verlustes von Vermögenswerten (Flugzeug) und ihres Rufes abgewiesen haben, viele Befragten nannten jedoch auch Beispiele einer nachträglichen Bestätigung von unsicherer Fracht, die als sicher erklärt wurde. Drittens gibt es in größerem Umfang eine starke Überzeugung innerhalb der Branche, dass letztendlich die nationalen Behörden für Zivilluftfahrt für die Luftfrachtsicherheit verantwortlich sind. Diese Auslegung geht direkt sowohl aus den EU- als auch den ICAOVorschriften hervor, wird jedoch manchmal als Faktor für die Ablehnung der Haftung anderer Verantwortlicher für Sicherheitskontrollen entlang der Lieferkette angesehen. Laut den befragten Experten wären die Behörden für Zivilluftfahrt theoretisch auch für die Schulung von Sicherheitsmitarbeitern sowie für die Zulassung und Prüfung reglementierter Beauftragter und bekannter Versender verantwortlich. In der Praxis haben die Behörden für Zivilluftfahrt jedoch alle ihre lokalen Ansichten zum Problem (Unterschiede hinsichtlich zeitlichem Umfang bei Schulung, Methoden der Auswahl, Ressourcen für die Umsetzung der Verordnung), die letztendlich zu Wettbewerbsverzerrungen zwischen den EUMitgliedstaaten führen. Aus umfassenderer Sicht sind letztendlich sowohl auf nationaler als auch auf europäischer Ebene die politischen Entscheidungsträger verantwortlich, die durch ihre Mitbürger gewählt werden, um das sozioökonomische Wohlbefinden zu gewährleisten. Obwohl jeder zustimmen würde, dass wir in einer Welt leben, die nicht frei von Risiken ist, haben mehrere befragte Experten ernsthafte Zweifel daran, ob die existierenden EU34 35

Siehe (Europäische Kommission, 2011), Seiten 56 und 61. Siehe //www.portofantwerp.com.

111

Fachabteilung B: Struktur- und Kohäsionspolitik

____________________________________________________________________________________________ Rechtsvorschriften die notwendige Sicherheit für die Luftfrachtbranche bieten. Die Einführung der Verordnung 859/2011 schafft Haftungsbedenken. Diese Rechtsvorschrift wird zu oft nur als Versuch angesehen, die Sicherheitsprobleme zu vertuschen und zu hoffen, dass sie verschwinden. Die Übertragung der Verantwortung auf die Fluggesellschaften durch die ACC3-Zulassung (Unternehmen, das Luftfracht oder Luftpost von einem Drittstaaten-Flughafen in die Union befördert) löst das Problem nicht. Im ungünstigsten Fall führt sie Marktlücken und Ungewissheiten in die Luftfrachtbranche ein. Die häufigste in den Interviews genannte Schwachstelle bei der Luftfrachtsicherheit bezieht sich auf die mangelnde Harmonisierung von existierenden und zukünftigen Systemen bekannter Versender und reglementierter Beauftragter. Einige kritischere Experten beschrieben diese Systeme als Schwindel und als die niedrigstmögliche Form der Sicherheit, in der eine einfache Unterschrift ausreichen würde, um den Status eines bekannten Versenders / reglementierten Beauftragten zu verleihen. Andere halten diese freiwilligen Programme für eher inkonsistent, jedoch gleichzeitig für die einzig akzeptable Methode, Luftfracht zu sichern, ohne Engpässe an den Flughäfen zu schaffen. Es ist sowohl auf nationaler als auch auf europäischer Ebene eine stärkere Koordination und Kooperation erforderlich. Obwohl die Programme bekannter Versender / reglementierter Beauftragter ein wichtiges Werkzeug für die Sicherheit in der Lieferkette sind, fehlen ihnen immer noch Anreize und eine Harmonisierung, um wirklich wirksam zu sein. Es ist eine Verbesserung des Zulassungsprozesses erforderlich. Des Weiteren muss das Prinzip von sicherer und unsicherer Fracht durch eine einheitliche und regelmäßig geprüfte Definition perfektioniert werden. Der heutige fragmentierte Markt hat schwere Folgen. Einige Experten behaupten, dass die EU vom Rest der Welt als ein Flickenteppich aus Unstimmigkeiten angesehen wird. Dies führt dazu, dass ausländische Behörden misstrauisch gegenüber den ergriffenen Maßnahmen sind und ihre eigenen (meist) strengeren Vorschriften für Luftfracht einführen (die TSA prüft beispielsweise Fluggesellschaften in der EU und schlägt zusätzliche Vorschriften vor, wenn die Fracht für die USA bestimmt ist). Darüber hinaus tragen der ungewisse Haftungsrahmen und Verlagerung der Verantwortlichkeiten entlang der Lieferkette keinesfalls zu einer sichereren Luftfracht bei. Die Befragten schlugen in erster Linie die Gründung einer Europäischen Agentur für Sicherheit vor. Ziel ist es nicht, für noch mehr Bürokratie zu sorgen, sondern Synergien zwischen den Zollbehörden und den Behörden für Zivilluftfahrt in einer Dachorganisation zu schaffen. Die Zollbehörden verfügen bereits über ein Programm zugelassener Wirtschaftsbeteiligter (AEO), das dem Programm bekannter Versender sehr ähnlich ist und in dem Unternehmen mindestens alle zwei Jahre in Belgien geprüft werden (Verordnung 859/2011 sieht Prüfungen alle fünf Jahre vor). Darüber hinaus fordert die Weltzollorganisation (WCO) immer stärker eine aktivere Rolle bei Sicherheitsproblemen. Der Zoll am Flughafen Brüssel hat zum Ziel, 80 % aller Waren grünes Licht zu geben und so seine Ressourcen für die Kontrolle den übrigen Waren zuzuweisen. Außerdem sollte eine bessere Kommunikation zwischen den Behörden für Zivilluftfahrt, den Zollbehörden und den Nachrichtendiensten gefördert werden. Diese Kooperation und Koordination der Bemühungen verringert wahrscheinlich die öffentlichen Ausgaben für Luftfrachtsicherheit insgesamt. Die Neugestaltung der Verbindungen zwischen diesen Regierungsbehörden würde eine Klärung der Vorschriften ermöglichen und so Ungewissheiten und Marktverzerrungen vermeiden und sowohl Sicherheit als auch Wettbewerbsfähigkeit verbessern.

112

Die Sicherheit bei Luftfracht aus Drittstaaten

____________________________________________________________________________________________ Zweitens muss mit einem internationalen Ansatz reagiert werden, da Sicherheit ein weltweites Anliegen ist. Viele Experten sind der Überzeugung, dass eine Annäherung an die US-amerikanischen Sicherheitsstandards unvermeidbar ist und die EU sich langsam darauf zubewegt. Dennoch muss noch viel getan werden und die EU sollte die Position eines wichtigen regionalen Marktteilnehmers einnehmen (die EU sollte bei der ICAO beispielsweise die Position eines ‚regionalen Vertragsstaats‘ einnehmen). Zur Erleichterung des internationalen Handels und zur gleichzeitigen Gewährleistung der höchsten Sicherheitsstandards müssen Organisationen wie WCO, IATA und ICAO sowie andere Interessenvertreter zusammenkommen, um proaktiv eine gemeinsame Lösung zu finden. Und da die verschiedenen Länder über verschiedene Mittel zu Umsetzung dieser Lösungen verfügen, ist es ebenfalls wichtig, die Programme zum Kapazitätsaufbau in Entwicklungsländern fortzuführen. Der Unterschied beruht auf der Tatsache, dass dies nicht mehr auf der Grundlage bilateraler Abkommen, sondern aufgrund einvernehmlicher internationaler Lösungen erfolgt. Dies ist natürlich eine langfristig und schwierig umzusetzende Lösung. Schließlich stimmen alle befragten Experten überein, dass eine hundertprozentige Kontrolle unmöglich ist. Daher ist ein risiko-/gefahrenorientierter Ansatz geeignet. Auf dem Weg zu einem solchen Ansatz betreffen die wichtigsten Hindernisse den Informationsaustausch, der sensible Probleme, wie die nationale Sicherheit und Fragen des Datenschutzes, aufwirft (z. B. wie lange werden die Daten aufbewahrt, wer hat Zugriff darauf, was passiert, falls die Datenbank gehackt wird usw.). Ziel dieses Berichts war es, die belgische Realität hinsichtlich Sicherheitsproblemen für Luftfracht zu beschreiben, mit besonderem Schwerpunkt auf Waren, die aus Drittländern nach Europa kommen. Folgende Schlussfolgerungen können getroffen werden: 

Sicherheit ist ein so sensibles Thema, dass es relativ schwierig geworden ist, sie zu besprechen. Dieser Mangel an Kommunikation hat zu einer Marktfragmentierung und zu Wettbewerbsproblemen aufgrund verschiedener Vorgehensweisen in den unterschiedlichen EU-Mitgliedstaaten geführt. Die Regierungen, die internationalen Behörden und die Industrie sollten zusammenkommen, um Lösungen für einen sichereren und einfacheren Handel sowohl auf europäischer als auch auf internationaler Ebene proaktiv zu besprechen. Als gewählte Regierungen sind die Behörden letztendlich für den Schutz ihrer Mitbürger verantwortlich und sollten insbesondere auf EU-Ebene gemeinsame Lösungen finden.



Die Existenz von Unterschieden hinsichtlich Betrieb und Umsetzung in den verschiedenen Mitgliedstaaten sorgt für erhebliche Marktverzerrungen und fördert die Luftfrachtsicherheit nicht. Darüber hinaus wird das existierende EU-System als kontraproduktiv angesehen, das ebenfalls die Position der EU zu diesem Thema in internationalen Diskussionen schwächt. Bezüglich Fracht aus Drittländern und den existierenden Programmen bekannter Versender / reglementierter Beauftragter scheint es einen Mangel an Vertrauen in den existierenden rechtlichen Rahmen zu geben.



Schließlich stammen das HRCM-Prinzip und die Ausnahmen von der ACC3-Zulassung aus dem Vertrauen, dass ein privater Betreiber alle rechtlichen Anforderungen erfüllt. Dieses Vertrauen muss durch den transparenten Informationsaustausch aufgebaut werden. Darüber hinaus sollte es eindeutige Vorschriften bezüglich Anforderungen und Prüfungen für die privaten Betreiber geben, damit diese Beziehung weiterhin funktioniert. Andererseits sollen die Regierungen Geschäftskontakte erleichtern und den Schutz aller erfassten Daten gewährleisten.

113

Fachabteilung B: Struktur- und Kohäsionspolitik

____________________________________________________________________________________________

VIII.2.

Fallstudienbericht: Ungarn

In diesem Bericht werden die relevantesten Ergebnisse einer Analyse der Luftfrachtsicherheit in Ungarn vorgestellt. Es soll ein Überblick geboten werden, wie die Luftfrachtsicherheit in osteuropäischen Mitgliedstaaten, wo der Luftfrachtverkehr hohe Wachstumsraten aufweist, in Angriff genommen wird. Es muss angemerkt werden, dass das Team nur eingeschränkt Kontakt mit örtlichen Beauftragten aufnehmen konnte. Der Schwerpunkt dieser Fallstudie liegt auf der Geschäftstätigkeit um den Flughafen Budapest, der als Triebkraft des Wirtschaftswachstums nicht nur für die Region um die Stadt, sondern auch für das ganze Land angesehen wird. Dementsprechend hat der Flughafen ehrgeizige Ziele: bis 2015 der erfolgreichste Flughafen in Zentral- und Osteuropa bezüglich Zunahme der Anzahl an Passagieren, Dienstleistungsqualität und Betriebseffizienz zu werden. In dieser Fallstudie soll untersucht werden, ob diese sich von den meisten Gebieten in Europa unterscheidende Haltung die Sicherheit in irgendeiner Art beeinflusst. Der Flughafen Budapest ist derzeit der wichtigste internationale Flughafen Ungarns und der zweitgrößte Flughafen der neuen EU-Mitgliedstaaten. Dies macht ihn zu einem besonders relevanten Beispiel für diese Studie. Die Verkehrsstatistiken für den Flughafen Budapest bestätigen diesen Wachstumstrend jedoch nicht zwangsläufig. Wie in Abbildung 10 dargestellt, wurde zwischen 2009 und 2010 ein erheblicher Anstieg des Frachtverkehrs verzeichnet, aus dem Überblick über die vergangenen sechs Jahre geht jedoch hervor, dass die insgesamt transportierte Fracht und die Flugzeugbewegungen in Verbindung mit Fracht eher stabil geblieben sind. Abbildung 10:

Fracht am Flughafen Budapest 7000

100000

6000

80000 70000

5000

60000

4000

50000 40000

3000

30000

2000

20000

Freighter Movements

Cargo Volume (toonnes)

90000

1000

10000

0 2005

2006

2007

2008

Cargo Volume (tonnes)

2009

2010

Freighter Movements

Quelle: Flughafen Budapest (//www.bud.hu/english/business-and-partners/cargo/traffic-statistics-for-cargo7400.html).

Diese Situation entspricht der Wachstumsstruktur für Passagiere am Flughafen Budapest, unterscheidet sich jedoch stark von der Entwicklung anderer Beförderungsarten in Ungarn – der nationale Frachtverkehr hat sich zwischen 2005 und 2009 beispielsweise erheblich erhöht. Dies bedeutet jedoch nicht, dass der Flughafen keine Erhöhung seines Luftfrachtumsatzes erwartet. Es läuft ein Konstruktionsprojekt für neue Luftfrachteinrichtungen neben Terminal 2 des Flughafens. Dort sollen bis zu 132 000 Tonnen Luftfracht pro Jahr umgeschlagen werden. Die wichtigsten Luftfahrzeugbetreiber

114

Die Sicherheit bei Luftfracht aus Drittstaaten

____________________________________________________________________________________________ sehen optimistisch in die Zukunft und empfinden den Flughafen als einen möglichen Hub für die Verbindung von Westeuropa mit Skandinavien und/oder den Balkanländern. Das wichtigste für Luftfracht- und Luftpostsicherheit in Ungarn identifizierte Merkmal ist, dass sie ausschließlich auf Kontrollen zu beruhen scheint, die entweder am Flughafen oder in einem Bereich in der Nähe des Flughafens erfolgen. Die Sicherheit in der Lieferkette scheint sich noch im Anfangsstadium zu befinden, daher muss die gesamte Fracht kontrolliert werden. Die Gründe für diese Situation konnten nur schwer erfasst werden, scheinen jedoch auf zwei Hauptfaktoren zu beruhen. Zunächst gibt es ein gewisses Verständnis, dass durch die Kontrolle der Fracht ein hohes Sicherheitsniveau erreicht werden kann, mit dem die bekannten Versender nicht mithalten können. Zweitens gibt es Beschwerden, dass der Zertifizierungsprozess für bekannte Versender und die Art der Anerkennung solcher Zertifizierungen durch die verschiedenen Luftfahrzeugbetreiber und Länder nicht transparent genug ist. Das System geschäftlicher Versender wurde nicht als wirksame Lösung für den Schutz der Fracht verstanden. Ein zusätzlicher, der Kontrolle zugeschriebener Vorteil beruht auf der Auffassung, dass die Parteien durch die Anwendung dieser Verfahren gewährleisten, dass sie im Falle eines Vorfalls oder Unfalls mit der Ladung nicht haftbar gemacht werden können. Obwohl die Beauftragten bereits hundertprozentige Kontrollen durchführen, waren sie nicht der Auffassung, dass diese Situation für sie aufgrund der höheren Kosten dieses Ansatzes einen Wettbewerbsnachteil darstellt. Darüber hinaus gab es keinen Bericht über größere Vorfälle oder Unterbrechungen aufgrund ihres Vertrauens auf diesen Prozess. Eine Weigerung, Fracht aufgrund einer nicht zufriedenstellenden Einhaltung der Sicherheitsverfahren zu befördern, ist sehr selten, kam jedoch in der Vergangenheit bereits vor. Angesichts der anerkannten fehlenden Fähigkeit, auf lokaler Ebene zu handeln, geben die Beauftragten zu, dass strengere Luftfrachtvorschriften auf europäischer Ebene willkommen wären. Es gibt Bedenken bezüglich Sicherheitsverstößen, anscheinend jedoch auch eine starke Überzeugung, dass andere Organisationen – die Europäische Kommission oder sogar die ICAO – den Annahmeprozess für strengere Verordnungen anführen müssen. Die Erwartungen an vor Kurzem verabschiedete EU-Rechtsvorschriften hinsichtlich der Verbesserung der Sicherheit von Fracht aus Drittländern sind jedoch sehr niedrig. Laut einigen Experten werden bis 2014, wenn möglicherweise relevante Bestimmungen in Kraft treten, „keine Änderungen erfolgen“. Es gibt jedoch das Gefühl, dass die Sicherheitsverstöße bestehen bleiben und der derzeitige Mangel an Details, wie eine unabhängige Validierung tatsächlich umgesetzt wird, alle daran hindert, vorherzusehen, was von diesem Zug zu erwarten ist. Die Frage, wie das System verbessert werden könnte, führte schließlich zu zwei eindeutigen Ideen: 

Höhere Transparenz der rechtlichen Bestimmungen, da mehr Informationen für diejenigen zu Verfügung gestellt werden müssen, die für die Umsetzung der Sicherheitsverfahren verantwortlich sind; und



Stärkerer Austausch von Informationen zwischen den verschiedenen Ländern, um die Verfahren zu harmonisieren und dabei zu helfen, die Wissens- und

115

Fachabteilung B: Struktur- und Kohäsionspolitik

____________________________________________________________________________________________ Kapazitätslücke zwischen den Zivilluftfahrt zu überbrücken.

verschiedenen

europäischen

Behörden

für

Die Beschaffung von Informationen zur ungarischen Fallstudie hat sich als schwierig erwiesen, daher müssen ihre Ergebnisse mit Vorsicht betrachtet werden. Aus den Interviews gingen jedoch einige wichtige Erkenntnisse hervor, wie zunächst die Tatsache, dass das Land bereits die meisten seiner Sicherheitsverfahren auf Kontrollen der gesamten Fracht stützt. Diese Tatsache scheint die Meinung der Antwortenden zum Problem der Luftfrachtsicherheit zu beeinflussen. Dies liegt zunächst daran, dass dem Ansatz der Lieferkettensicherheit kaum vertraut wird. Möglicherweise ist dies mit dem Wissensmangel zur Sicherheit in der Lieferkette verbunden, oder auch mit der Ansicht, dass die zuständigen Behörden nicht über die Kapazitäten verfügen, um zu gewährleisten, dass alle Parteien in der Lieferkette die notwendigen Sicherheitsverfahren tatsächlich umsetzen. Der zweite Grund ist, dass dieses Vertrauen auf Kontrollen die wahrgenommene Sicherheit in Ungarn erhöht und so zur Auffassung führt, dass die EU-Rechtsvorschriften verstärkt werden müssen. Aus dieser Fallstudie geht eine weitere Schlussfolgerung hervor: die Notwendigkeit einer besseren Koordination der EU-Luftfrachtsicherheitsverfahren. Die Untersuchung hat ergeben, dass es an Vertrauen in die Leitung der Sicherheitsprozesse durch die zuständigen Behörden mangelt und dass eine stärkere EU-Harmonisierung gefordert wird. Überraschenderweise äußerten die lokalen Beteiligten keine Bedenken, dass sie aufgrund der fehlenden Sicherheit in der Lieferkette einen Wettbewerbsnachteil haben könnten. Stattdessen teilten sie im Großen und Ganzen die wichtigsten auf EUEbene erfassten Bedenken: die aktuelle Umsetzung in den Mitgliedstaaten ist nicht einheitlich genug, was zu Sicherheitsproblemen führt, das internationale Vertrauen in Luftfracht aus der EU verringert und den Markt stört. Dementsprechend wird dieses Problem als Hauptpriorität für zukünftige politische Maßnahmen angesehen.

VIII.3.

Fallstudienbericht: Portugal

Anhand der Lissabonner Fallstudie sollte untersucht werden, wie Verfahren für Luftfrachtsicherheit in der gesamten Lieferkette entwickelt werden, wobei besonders auf mögliche Sicherheitsverstöße aufgrund der ‚Übertragung‘ von Fracht zwischen Betreibern in der Lieferkette geachtet wurde. Die Fallstudie beruhte auf einer Analyse von Frachttransaktionen im gesamten Flughafen Lissabon, es wurden jedoch auch Fragen zu den Vorgehensweisen an anderen europäischen Flughäfen gestellt. Ein besonderer Schwerpunkt wurde auf die Verfahrensunterschiede beim Transport von Ladungen in bestimmte Länder (z. B. USA, Israel usw.) und auf den Vergleich der für Post oder Fracht und für das aufgegebene Reisegepäck der Passagiere angewandten Sicherheitsverfahren gelegt. Darüber hinaus wurden in dieser Fallstudie ebenfalls Informationen zu den Kosten von Luftfrachtsicherheitsverfahren in der gesamten Lieferkette erfasst. Es wurde ebenfalls die Auswahl und Schulung von Mitarbeitern untersucht, die mit Sicherheitsverfahren oder in Sicherheitsbereichen arbeiten. Anhand dieser Fallstudie konnten die Luftfrachtsicherheitsverfahren in der Lieferkette am Flughafen Lissabon gut beschrieben werden. Obwohl es sich dabei um den wichtigsten Flughafen in Portugal handelt, ist er kein frachtorientierter Flughafen. Er umfasst sehr viel Fracht in Passagierflugzeugen mit ein paar Nur-Frachtflugzeugen, die hauptsächlich durch Eilkurierunternehmen betrieben werden und ebenfalls allgemeine Fracht transportieren.

116

Die Sicherheit bei Luftfracht aus Drittstaaten

____________________________________________________________________________________________ Lissabon ist ebenfalls ein wichtiger Hub für den Transport von Frachtsendungen von Ländern in Afrika oder Südamerika nach Europa (oder sogar Nordamerika). Dadurch konnten mit dieser Fallstudie Aspekte in Verbindung mit Geschäften in Drittstaaten abgedeckt werden. Darüber hinaus verfügten einige der kontaktierten Experten aufgrund einer vorherigen Teilnahme an Schulungen in diesen Ländern über umfangreiches Wissen zu diesen Drittländern, insbesondere zu den portugiesischsprachigen Ländern. Es gibt im Grunde genommen zwei Möglichkeiten, Luftfracht am Flughafen Lissabon zu sichern: den Ansatz der gesicherten Lieferkette und die Kontrolle der Fracht durch Flugzeugabfertiger am Flughafen im Auftrag der Luftfahrzeugbetreiber. Interessanterweise wurde festgestellt, dass die Kostenstruktur für Sicherheit nicht vollständig transparent war. Während der Flugzeugabfertiger eine detaillierte Rechnung ausstellt, sind die durch die Luftfahrzeugbetreiber und Frachtführer in Rechnung gestellten Preise weniger transparent. In den meisten Fällen wird der Preis für den Umschlag und die Sicherheit in Euro/Kilogramm angegeben, was möglicherweise auch die Verfahren für Stichprobenprüfungen der Flugzeugabfertiger beeinflusst, da die Kontrolle schwererer Pakete ihre Einnahmen direkt erhöhen. Hinsichtlich der Schulung und Auswahl der Mitarbeiter gibt es ein umfassendes Vertrauen in die Verfahren bestimmter Betreiber (z. B. Flugzeugabfertiger und Luftfahrzeugbetreiber), jedoch einen gewissen Mangel an Vertrauen in die Bestimmungen von reglementierten Beauftragten, Verkehrsunternehmen und bekannten/geschäftlichen Versendern. Dies beruht auf der Auffassung, dass die Richtlinien für Schulungen vage und nicht detailliert genug ist. Zusätzlich zu den von manchen Luftfahrzeugbetreibern vorgeschriebenen strengeren Sicherheitsmaßnahmen sollte erwähnt werden, dass manche ebenfalls spezielle Maßnahmen ergreifen, um die Frachtsicherheit zu erhöhen. Dazu gehört die Annahme der Fracht am Flughafen (gemeinsam mit dem Flugzeugabfertiger), um zu bestimmen, ob sie kontrolliert werden sollte. Es war für Luftfahrzeugbetreiber auch üblich, Prüfungen und Inspektionen der Flugzeugabfertiger und anderer Beauftragter, die Sicherheitsmaßnahmen in der Lieferkette ausführen, zu organisieren. Es wird jedoch erwartet, dass dieser Aspekt als Folge der durch Verordnung 185/2010 eingeführten Veränderung entfällt. Es gab auch die Auffassung, dass Luftfahrzeugbetreiber bereits eine Reihe von Verordnungen (EU, ICAO, IATA oder länderspezifisch) umsetzen und nur widerwillig zusätzliche Verordnungen in diesem Bereich akzeptieren. Aus der Lissabonner Fallstudie gehen einige zu besprechende Fragen hervor. Die wichtigsten werden nachfolgend kurz dargestellt. Der Flugzeugabfertiger spielt eine sehr wichtige Rolle bei der Sicherheit von Luftfracht/Luftpost, da er im Auftrag der Luftfahrzeugbetreiber handelt, um sicherzustellen, dass die gesamte, an Bord eines Flugzeugs zu ladende Fracht gesichert ist. Die Tatsache, dass der Flugzeugabfertiger auf derselben Grundlage wie jeder Frachtführer als reglementierter Beauftragter zugelassen ist, wirft einige Bedenken auf. Dies hat unter anderem folgende Gründe: 

Frachtführer können den Flugzeugabfertiger als möglichen Konkurrenten sehen, da er Ladungen direkt von potentiellen Kunden erhalten kann;

117

Fachabteilung B: Struktur- und Kohäsionspolitik

____________________________________________________________________________________________ 

Flugzeugabfertiger sind nicht berechtigt, die durch Frachtführer angewandten Sicherheitsverfahren zu hinterfragen. Dies beschränkt ihre Fähigkeit darauf, Gegenproben des Systems vorzuschreiben.

Die Zertifizierung von bekannten Versendern durch die zuständigen Behörden ist ein willkommener Zug, der einige Bedenken hinsichtlich der Funktionsweise des derzeitigen Sicherheitssystems zerstreut. Es gibt jedoch Bedenken bezüglich der Fähigkeit der zuständigen Behörden, diesen Prozess ordnungsgemäß auszuführen, insbesondere da es nicht viele Informationen zum Anmeldeverfahren und einen Mangel an Fähigkeiten gibt, bekannte Versender zu unterstützen und eine unabhängige Validierung durchzuführen. Darüber hinaus kann die Rolle der Frachtführer verringert werden – und damit auch die Nutzung ihres speziellen Wissens zur Geschichte jeder Ladung. Es scheinen weitere EU-Maßnahmen zur Harmonisierung der Zulassungsmechanismen für Lieferketten notwendig zu sein. Zusätzlich zu Beschwerden verschiedener reglementierter Beauftragter hinsichtlich eines Mangels an Information und Einheitlichkeit auf allen Sicherheitsebenen schreiben einige Luftfahrzeugbetreiber (einschließlich EUTransportunternehmen) eine vollständige Kontrolle der gesamten Fracht und Post vor. Dies weist auf ein mangelndes Vertrauen in die Sicherheitsverfahren in der Lieferkette hin. Es scheint auch notwendig zu sein, darüber nachzudenken, ob die Europäische Kommission einige Aspekte der Luftfahrsicherheitsgesetze nicht genauer ausführen sollte. Einige Befragte verwiesen auf die mangelnde Fähigkeit der zuständigen Behörden, Spezifikationen zur EU-Verordnung hinzuzufügen, die als zu vage angesehen wird. Dies trifft insbesondere auf die Bereiche Schulung und Genehmigung von reglementierten Beauftragten / bekannten Versendern zu. Darüber hinaus ist eine weitere Harmonisierung der Gerätezertifizierung auf europäischer Ebene erforderlich. Es gibt einen allgemeinen Mangel an Gegenproben im System, insbesondere in der Lieferkette, und Informationen zu Vorfällen werden nicht angemessen mitgeteilt.

VIII.4.

Fallstudienbericht: Vereinigtes Königreich

Diese Fallstudie beruht auf Interviews mit Beteiligten der Lieferkette für Luftfracht am Flughafen Heathrow. Sie enthält einen Überblick über die Sicherheitsverfahren innerhalb dieser Lieferkette, und es werden einige spezielle Herausforderungen zur Diskussion aufgeworfen. Es gibt möglicherweise Handlungsspielraum für die EU-Richtlinie, diese Herausforderungen anzugehen, alle Vorschläge müssen jedoch vor dem Hintergrund einer hohen wahrgenommenen Gefahr von Terroranschlägen und, da verschiedene Aufsichtsbehörden Kontrolle über Flughäfen wie Heathrow haben, einem komplizierten rechtlichen Flickenteppich betrachtet werden. Heathrow ist der größte Flughafen in diesem Mitgliedstaat und wird oft als der gefährdetste Flughafen im Hinblick auf Terroranschläge angesehen. Die Verwaltung dieser Gefahr ist für den Güterumschlag in Heathrow entscheidend. Die für diesen Güterumschlag angewandten Verfahren werden streng durch rechtliche Standards kontrolliert, die als strenger als die in anderen Mitgliedstaaten angewandten Standards gelten und auch als konsistenter und strenger als in anderen Mitgliedstaaten durchgesetzt angesehen werden.

118

Die Sicherheit bei Luftfracht aus Drittstaaten

____________________________________________________________________________________________ Während die in Heathrow angewandten Verfahren mit den auf anderen Flughäfen im Vereinigten Königreich übereinstimmen, führen das relativ höhere Bedrohungsniveau, dem das Land vermeintlich ausgesetzt ist, sowie die Wachsamkeit der relevanten nationalen Behörden dazu, dass die Details dieser Verfahren nur den Behörden sowie denjenigen, über die sie rechtliche Kontrolle haben, bekannt sind. Der Widerwille, diese Details zur Verfügung zu stellen, war ein einheitliches Merkmal der als Teil dieser Fallstudie durchgeführten Interviews, die Antwortenden haben dennoch einen nützlichen Einblick in die Probleme geboten, denen die Betreiber des Luftfrachtbereichs in Heathrow gegenüberstehen. Die Interviews warfen eine Reihe miteinander verbundener Herausforderungen der Richtlinien auf: risikoorientierte Verordnung, gleiche Wettbewerbsbedingungen und Umschlag von Luftfracht aus Drittstaaten. Es gibt möglicherweise einen Handlungsspielraum für koordinierte EU-Richtlinien, diese Herausforderungen in Angriff zu nehmen. Es sollte jedoch darauf geachtet werden, unbeabsichtigte Folgen von EURichtlinienänderungen zu vermeiden, insbesondere aufgrund der parallelen Richtlinienänderungen im Vereinigten Königreich, dem zunehmenden Einfluss von USamerikanischen Verordnungen auf an britischen Flughäfen angewandte Verfahren und der Spannungen zwischen der durch die britischen und US-amerikanischen Behörden angewandten rechtlichen Philosophien. Es wird im Allgemeinen angenommen, dass die Beteiligten der Luftfrachtlieferkette in Heathrow sich vor allem bemühen, die Einhaltung mit den vorgeschriebenen rechtlichen Bestimmungen zu gewährleistet (und diese Einhaltung gegenüber den Behörden in der vorgeschriebenen Form nachweisen zu können), statt unternehmensinterne Verfahren für die Verbesserung der Sicherheit der durch sie umgeschlagenen Fracht zu entwickeln. Dies bedeutet nicht, dass nicht manche Unternehmen zusätzlich zu den durch die Behörden vorgeschriebenen Regeln interne Verfahren verabschieden, um die Sicherheit ihrer Fracht zu erhöhen. Ein Unternehmen erwähnte beispielsweise, interne Prüfungen seiner Aufzeichnungen durchzuführen, was über die Anforderungen der Verordnung hinausgeht. Diese Gründlichkeit sollte zur Sicherheit der durch sie umgeschlagenen Fracht beitragen, es ist jedoch unklar, inwieweit diese internen Prüfungen durch den Wunsch angeregt werden, den Aufsichtsbehörden konforme Systeme vorstellen und Strafen vermeiden zu können, statt dem Wunsch, die Sicherheit zu verbessern. Wichtige interne Unternehmensverfahren sind die Verfahren, die durch Fluggesellschaften angewandt werden, die Fracht in die EU bringen. Während die EU-Verordnung immer stärker für diese Fracht angewandt wird, haben die Fracht führenden Fluggesellschaften auch Sicherheitsverfahren entwickelt, die sie für robust halten. Die Vorliebe für risikoorientierte Ansätze der Fluggesellschaften bedeutet, dass sie es bevorzugen würden, dies im rechtlichen System wiederzufinden, dem sie unterliegen. Sie wünschen jedoch noch stärker eine Gewissheit bezüglich der Verordnung, die für sie gelten wird, sowie eine Einheitlichkeit der durch die verschiedenen Gerichtsbarkeiten der EU, des Vereinigten Königreichs und der USA vorgeschriebenen Verordnungen. Auf diese Einheitlichkeit kann möglicherweise auf lange Sicht hingearbeitet werden, die Fluggesellschaften sind jedoch daran interessiert, dass die EU dringend Gewissheit über die Definition der unabhängigen Validierung und die Verfahren für deren Gewährleistung schafft. Falls diese Gewissheit nicht in naher Zukunft geschaffen werden kann, muss möglicherweise eine Überarbeitung des durch die EU veranschlagten Zeitplans in Betracht gezogen werden.

119

Fachabteilung B: Struktur- und Kohäsionspolitik

____________________________________________________________________________________________

VIII.5.

Fallstudienbericht: Luftfrachtsicherheitsprozess außerhalb der EU

In diesem letzten Abschnitt werden die Ergebnisse der Untersuchung von Sicherheitsverfahren an Flughäfen außerhalb der EU und Maßnahmen zum Schutz von ankommender Fracht zusammengefasst. Ursprünglich sollte der Schwerpunkt auf zwei Unternehmen liegen und zwei verschiedene Fallstudien vorbereitet werden, aus Treffen mit Interessenvertretern und Experten ging jedoch hervor, dass dies ein ‚brennendes Thema‘ ist, das in beinahe allen Treffen angesprochen wurde. Daher würde eine Verringerung des Umfangs auf zwei Fallstudien auf Grundlage von nur zwei Luftfahrzeugbetreibern dazu führen, dass Informationen verloren gehen, die für die Studie wichtig sind. Dies rechtfertigt also einen anderen Ansatz. Dieser Bericht ist somit das Endergebnis einer gründlichen Analyse der Sicherheitsverfahren in Drittländern mit Schwerpunkt darauf, wie Luftfahrzeugbetreiber die Luftfracht tatsächlich sichern und wie neue EU-Rechtsvorschriften den aktuellen Prozess verändern werden. Die Interviews ermöglichten eine recht umfassende Beschreibung der aktuellen Sicherheitsverfahren in Drittländern. Der wichtigste aufkommende Punkt ist, dass es abweichende Bedrohungsstufen und abweichende Sicherheitsstufen gibt und dass die Annahme, dass Flughäfen/Länder mit niedrigen Sicherheitsstufen zwangsläufig eine höhere Gefahr darstellen, irreführend sein kann. Darüber hinaus bedeutet die Tatsache, dass manche Länder nicht über die Fähigkeit oder politische Stabilität verfügen, hohe Sicherheitsstandards vorzuschreiben, nicht, dass an ihren Flughäfen Sicherheitsverstöße erfolgen. Es gibt große Unterschiede auf der ganzen Welt, beginnend bei der Umsetzung von Sicherheitsverfahren. Während manche Länder – insbesondere die USA und Israel – sehr hohe Sicherheitsstandards vorschreiben, verfügen andere einfach nicht über die Fähigkeit, solche Kotrollen durchzuführen oder einen ordentlichen institutionellen Rahmen umzusetzen. Konkrete Beispiele reichen von Ländern, in denen die Kontrollausrüstung von jeher als ‚außer Betrieb‘ gekennzeichnet ist, zu Standorten, an denen Bestechung alle Bemühungen, Luftfracht und Luftpost zu sichern, untergräbt. Diese Situationen müssen jedoch differenziert betrachtet werden, da sie in den meisten Fällen in Ländern erfolgen, in denen die Bedrohung der internationalen Luftfahrt sehr gering ist. Des Weiteren sollte die Situation nicht übermäßig vereinfacht und es sollte nicht einfach angenommen werden, dass ein politisch instabiles Land oder ein Land mit einem Mangel an finanziellen Ressourcen zwangsläufig auch ein Land mit Problemen bei der Umsetzung der Sicherheitsverfahren ist. Es kann vorkommen, dass Flughäfen über mehr Kapazitäten als die zuständigen Behörden verfügen und die Führung bei der Umsetzung und Durchsetzung von Sicherheitsverfahren übernehmen. Vor diesem Hintergrund scheinen die Fluggesellschaften verschiedene Strategien für die Sicherung der Fracht anzuwenden. Das durch beinahe alle befragten Sicherheitsmanager von Fluggesellschaften, die außerhalb der EU tätig sind, genannte gemeinsame Element ist ein guter Informationsaustausch mit den Behörden - lokal und „zu Hause“. Einige dieser Informationen werden in „inoffizielleren“ Formaten als über etablierte Netze ausgetauscht, was darauf hindeutet, dass manche Luftfahrzeugbetreiber einen besseren Zugang zu Informationen haben als andere. Obwohl manche Befragten ausgesagt haben, dass sie mit dem aktuellen System zufrieden sind, und andere sogar der Überzeugung sind, dass dieser „vertrauensbasierte“ und „inoffizielle“ Austausch nicht durch offiziellere Kanäle ersetzt werden kann, erwähnten viele, dass verbesserte Aufklärungsbesprechungen die größere Rolle bei der Sicherung ankommender Fracht spielen.

120

Die Sicherheit bei Luftfracht aus Drittstaaten

____________________________________________________________________________________________ Bezüglich der konkreten Umsetzung von Sicherheitskontrollen berichteten die Fluggesellschaften, dass ihre Geschäfte von Ländern, in denen sie die Luftfrachtsicherheit beinahe gar nicht beeinflussen können, da diese durch die lokalen Behörden umgesetzt werden und das Militär oder die Polizei die gesamte Verantwortung übernimmt, zu Ländern reichen, in denen die Verfahren an die speziellen Anforderungen jeder Gesellschaft angepasst werden. In diesen Fällen tendieren die Fluggesellschaften dazu, enge Beziehungen mit ihren lokalen Beauftragten aufzubauen und investieren in den Aufbau der Kapazität innerhalb des Landes, um bessere Sicherheitskontrollen zu erreichen. Die meisten Befragten berichteten ebenfalls, dass der Großteil der Flughäfen, an denen sie tätig sind, über „ähnliche“ Sicherheitsverfahren wie in Europa verfügen, und dass sie nur für ein paar „problematische“ Standorte spezielle Pläne entwickeln mussten. Interessanterweise war es sehr schwer, die konkreten, an diesen Standorten umgesetzten Maßnahmen besser zu verstehen. Abgesehen vom „Austausch mit Nachrichtendiensten“ lieferten die Befragten keine Informationen zu vielen anderen Methoden, mit denen sie derzeit die Sicherheit verstärken (dies bedeutet jedoch nicht, dass sie sie nicht verwenden). Der Ansatz von ‚Luftkurierdiensten‘ (d. h. DHL, Fedex, TNT usw.) ist erwähnenswert, da er recht anders ist. Laut den erhaltenen Informationen neigen Luftkurierdienste dazu, auf der ganzen Welt standardisierte Verfahren anzuwenden. Dies bedeutet, dass ihre Sicherheitsstufen durch den höchsten Standard bestimmt werden würden. Diese Information konnte nicht nachgeprüft werden, Anzeichen deuten jedoch darauf hin, dass die Gesellschaften tatsächlich ein recht strenges Sicherheitsverfahren organisieren, das in den Handelstätigkeiten integriert ist, insbesondere da für bestimmte Produkte spezielle Preise gelten. Dies führt zu einem guten Kontrollniveau der Ladungen. Anders ausgedrückt scheinen Luftkurierdienste aus wirtschaftlichen Gründen (von denen manche gewiss sicherheitsbezogen sind) in strengere Sicherheitskontrollen zu investieren, nicht da sie zwangsläufig rechtswidrige Eingriffe vermeiden wollen. Die Diskussion zum neuen europäischen Ansatz für die Verbesserung der Luftfrachtsicherheit in ankommenden Flügen befindet sich noch im Anfangsstadium, ungeachtet der Tatsache, dass die Rechtsvorschriften in Kraft und die ersten Verpflichtungen im Februar 2012 wirksam geworden sind. Überraschenderweise wussten viele Befragten, auch innerhalb von Fluggesellschaften, nicht, was getan werden muss und wann. Ein manchen Fällen konnte beobachtet werden, dass die zuständigen Behörden in der Tat nicht fähig waren, die Luftfahrzeugbetreiber ordnungsgemäß zu informieren. Diese Beobachtung ist besonders besorgniserregend, da alle kontaktierten Fluggesellschaften ihren Sitz oder wichtige Niederlassungen in der EU haben (und bereits mit den zuständigen Behörden interagieren) – und da die Verordnung Verpflichtungen für alle Transportunternehmen vorschreibt, die Frachtdienste in Europa betreiben, ungeachtet ihres Eintragungslandes. Falls EU-Luftfahrzeugbetreiber also immer noch Probleme haben, die neue Verordnung zu verstehen, kann man erwarten, dass die Situation bei Luftfahrzeugbetreibern außerhalb der EU noch schlimmer ist. Dies war für die meisten Befragten jedoch nicht der Fall. Für manche Unternehmen sind beide Schritte (d. h. die Verpflichtungen 2012 und 2014) notwendig, um die Sicherheitskontrollen zu verbessern und mindestens die Verfahren für alle Luftfahrzeugbetreiber anzugleichen und so gleiche Wettbewerbsbedingungen zu schaffen. Andere haben eine abweichende Auslegung, insbesondere für die Verpflichtungen nach 2014. Laut einigen kontaktierten Experten werden sich die Sicherheitskosten für bestimmte Strecken mit niedriger Nachfrage durch die Verpflichtung der Luftfahrzeugbetreiber, eine ‚unabhängige Validierung‘ einzuholen, erheblich erhöhen. Dies kann dazu führen, dass Fluggesellschaften mit niedrigeren größenbedingten Kostenvorteilen bestimmte Strecken

121

Fachabteilung B: Struktur- und Kohäsionspolitik

____________________________________________________________________________________________ aufgeben und die Fracht auf Standorte mit größeren Unternehmen oder Luftkurierdiensten konzentrieren, was sich negativ auf den Wettbewerb auswirken würde. Die meisten Luftfahrzeugbetreiber machen sich große Sorgen bezüglich der Verpflichtungen für eine ‚unabhängige Validierung‘. Sie erwarten, dass sie nicht nur die Kosten erhöht, sondern auch zu diplomatischen Schwierigkeiten führt und möglicherweise ihren Betrieb stört. Die Tatsache, dass die Details noch nicht bekannt sind, führt zu weiteren Bedenken. Insgesamt betreffen die wichtigsten aufgeworfenen Probleme, wie für bestimmte Prozesse, die durch Regierungsstellen oder Militärorganisationen kontrolliert werden, unabhängige Prüfungen vorgeschrieben und wie die Verantwortlichkeiten und Kosten zwischen den verschiedenen Luftfahrzeugbetreibern, die Kontrollanlagen teilen, oder Sicherheitsbeauftragten für die Lieferkette aufgeteilt werden können. Eine letzte wichtige Sorge betrifft die sogenannten grünen/roten Listen, die Geschäfte bestimmter Länder von der ACC3-Zertifizierung freistellen (grüne Liste) oder strengere Sicherheitsverfahren für Fracht und Post in manchen Ländern mit hohem Risiko vorschreiben (rote Liste). Die Experten erwähnen, dass diese Listen die Frachtbewegungen auf der Welt übermäßig vereinfachen, da für Fracht verschiedene Beförderungsarten verwendet werden und die Fracht somit an verschiedenen Standorten übertragen wird. Die durchgeführte Untersuchung führte zu dem Schluss, dass das Problem der Luftfrachtund Luftpostsicherheit in Drittländern sehr komplex ist, da es sehr unterschiedliche Faktoren und Gegebenheiten gibt, die jede Bewertung beeinflussen. Dementsprechend lautet eine erste wichtige Schlussfolgerung, dass jedes Programm für die Verbesserung der Sicherheit in diesen Ländern recht flexibel sein muss, um sich an die verschiedenen (lokalen) Situationen und Bedürfnisse anpassen zu können, und in enger Zusammenarbeit mit den Fluggesellschaften erarbeitet werden muss, da diese ein umfassenderes Wissen der Gegebenheiten am Boden haben. Keiner dieser Punkte schien in der vor Kurzem angenommenen EU-Verordnung 859/2011 berücksichtigt worden zu sein. Das einvernehmlichste Element scheint die Bedeutung der Informationsaustausch als Instrument für die Vermeidung von und Reaktion auf potenzielle Angriffe zu sein. Obwohl manche Parteien erklären, mit dem derzeitigen Informationsaustausch mit Sicherheitsbehörden zufrieden zu sein, scheint es ein Verbesserungspotenzial für die Verfahren in diesem Bereich zu geben. Eine weitere wichtige Schlussfolgerung ist das verbreitete Unbehagen hinsichtlich des neuen EU-Ansatzes, Flüge aus Drittländern zu sichern. Viele sind der Überzeugung, dass dieses Instrument das Problem nicht wirksam angehen wird, während es viele andere für ein teures Unterfangen halten, dass zu diplomatischen Spannungen führen wird. Ein zu besprechendes Problem sind auch die Auswirkungen auf den Wettbewerb: während einige der Überzeugung sind, dass es gleiche Wettbewerbsbedingungen schaffen wird, glauben andere, dass es dazu führt, dass manche Gesellschaften bestimmte Strecken aufgeben werden. Die Details, wie die Rechtsvorschriften umgesetzt werden, bleiben größtenteils unbekannt und es gibt keine Folgenabschätzung, die diese Probleme möglicherweise in Angriff nehmen könnte. Einige Beteiligte haben sich auch beschwert, dass ein zu großer Nachdruck auf die Luftfahrzeugbetreiber gelegt wird und dass die öffentlichen Behörden nur versuchen, ihre Verantwortung abzugeben, ohne zwangsläufig die Luftfrachtsicherheit zu verbessern.

122

Wo muss der Status des bekannten Versenders geprüft werden?

Der Status eines zugelassenen bekannten Versenders kann jederzeit über die Unionsdatenbank zur Sicherheit der Lieferkette überprüft werden.

Welcher Vorteil entsteht durch eine Zulassung als Bekannter Versender oder reglementierter Beauftragter?

Reglementierte Beauftragte und bekannte Versender werden vom Luftfahrt Bundesamt zugelassen. Mit der Zulassung als bekannter Versender entgehen Sie diesen Kontrollen. Zudem erhöhen Sie mit dem Status des bekannten Versenders auch die Qualität Ihrer Lieferungen.

Wie müssen identifizierbare Luftfracht Sendungen verpackt werden?

Identifizierbare Luftfracht muss manipulationssicher verpackt und verschlossen gelagert werden. Hier werden häufig Metallkäfige empfohlen.

Was sind die Merkmale eines reglementierten Beauftragten?

Der Reglementierte Beauftragte muss dafür sorgen, dass bereits als sicher eingestuften Güter vor unbefugten Zugriffen sowie Manipulationen geschützt werden. Ziel dieser Sicherung ist, dass keine verbotenen Gegenstände in die Sendung gelangen.

Wie stelle ich als reglementierten Beauftragter fest ob der Versender von dem ich die Luftfracht bekommen habe auch tatsächlich Bekannter Versender?

Wo muss der Status des bekannten Versenders geprüft werden?

Welcher Vorteil entsteht durch eine Zulassung als Bekannter Versender oder reglementierter Beauftragter?

Wie müssen identifizierbare Luftfracht Sendungen verpackt werden?

Was sind die Merkmale eines reglementierten Beauftragten?

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